I SA/Wa 436/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewid. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...], zmienionym decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1972 r. nr [...] pod rozbudowę zaplecza M. W dniu wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: F. W., R. W. i S. K., którzy prawo własności tej nieruchomości nabyli przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1954 r. Wnioskiem z dnia 13 maja 1997 r. W. Z. i J. W. - spadkobiercy byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w związku z niewykorzystaniem jej na realizację celu wywłaszczenia. Wnioskiem z dnia 26 maja 2004 r. do postępowania dołączyli R. W., Z. M., M. Z. i K. K., wnioskiem z dnia 7 lipca 2004 r. J. K. i L. K., wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2006 r. B. B. i wnioskiem z dnia 7 lutego 2007 r. R. K. i W. K. Swoje prawa, jako następcy prawni zmarłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawcy udokumentowali stosownymi postanowieniami o nabyciu spadku, wykazanymi przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta W. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, w uzasadnieniu wskazując, iż podstawą umorzenia postępowania jest ustanowienie z mocy prawa, potwierdzone decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Zarządu Miasta W. prawo użytkowania wieczystego na rzecz M., stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2000 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Związek Dzielnic - Gminy W. nieodpłatnie własności, m.in. działki ew. [...]. Organ wskazał, że przekazanie przez Zarząd Miasta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. prawa użytkowania wieczystego na rzecz M., oraz wpis tego prawa do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości nastąpił po 1 stycznia 1998 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. W., G. M., W. Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w znacznej części wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, tj. zbadania przesłanek wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda [...] podał, że działki ewidencyjne nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa; decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent m. W. odmówił ich zwrotu. Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W., z dnia [...] lipca 1976 r., która została zmieniona decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1976 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W., składającą się z 13 działek gruntu o powierzchni [...] pochodzących z nieruchomości hipotecznej [...]. Nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] września 1972 r. pod rozbudowę zaplecza M. Zgodnie z kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi do ww. decyzji w sposób precyzyjny został określony rodzaj inwestycji - budowa bazy materiałowej oraz został wskazany inwestor-P. Decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] stycznia 1975 r. wydaną przez Urząd Miasta W., zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu B. wraz z załącznikami - szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów, tj. budynku administracyjnego, budynku magazynu głównego i innych magazynów, budynku zajezdni i stacji paliw. Decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. Urząd Dzielnicowy W. zezwolił na budowę budynków magazynu głównego i innych magazynów, kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. zezwolił na budowę budynku administracyjno-socjalnego, co potwierdza zrealizowanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z mapą wysokościową terenu położonego w W., sporządzoną do celów projektowych dnia [...] lutego 1973 r. na przedmiotowej nieruchomości miały być posadowione następujące budynki: budynek administracyjno-warsztatowy, budynek magazynu głównego, wiata na sprzęt materiałów, zajezdnia i stacja napraw, portiernia, magazyn materiałów łatwopalnych, magazyn gazów technicznych, stacja transformatorowa. W trakcie dokonanych oględzin w dniu 30 maja 2008 r. ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] jest zabudowana nieruchomością położoną u zbiegu ulic [...]. Obszar ten stanowi zwarty i zamknięty kompleks, na którym znajduje się budynek portierni, budynek administracyjny, magazyn główny, magazyn z zajezdnią, magazyn materiałów łatwopalnych oraz wiata magazynowa. Teren jest w całości oświetlony, wyasfaltowany i uzbrojony w infrastrukturę towarzyszącą tj.: kanalizacją, wodociąg, energią elektryczną. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się W. Z., wnoszącej o ustalenie prawa do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1976 r. ustalała odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1119/06, decyzja wydana w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje inna decyzja rozstrzygająca tę samą kwestię, a więc dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną podlegałaby stwierdzeniu nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organ dodał, że w niniejszym postępowaniu ocenie nie podlega decyzja o odszkodowaniu Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1976 r., lecz decyzja Starosty W. z dnia [...] października 2010 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. Wojewoda [...] stwierdził również, że organ pierwszej instancji ustalił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego cel wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza M., został zrealizowany. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. Z., i domagała się: (1) uchylenia wydanej decyzji i wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, wniosła o "kontynuowanie postępowania co do ustalenia prawidłowej wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przyjmując za wysokość odszkodowania - wskaźnik aktualnych cen rynkowych nieruchomości, położonych w danej części W.", oraz (2) unieważnienia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1976 r., w części dotyczącej samego odszkodowania, z powodu rażącego naruszenia prawa i ustalenia nowego odszkodowania według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2010 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewid. Nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stan faktyczny ustalony przez organ nie budzi wątpliwości. 3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 tej ustawy stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. 4. Prawidłowo Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] września 1972 r. pod rozbudowę zaplecza M. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi do tej decyzji, w sposób jednoznaczny został określony rodzaj inwestycji jako budowa bazy materiałowej, oraz wskazany został inwestor - P. Decyzją z dnia [...] stycznia 1975 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu B., wraz z załącznikami - szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów, tj. budynku administracyjnego, budynku magazynu głównego i innych magazynów, budynku zajezdni i stacji paliw. Decyzją zaś z dnia [...] lipca 1976 r. zezwolono na budowę budynków magazynu głównego i innych magazynów, kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. zezwolono na budowę budynku administracyjno-socjalnego. Zgodnie z mapą wysokościową przedmiotowego terenu z dnia 6 lutego 1973 r. na nieruchomości tej miały być posadowione następujące budynki: budynek administracyjno-warsztatowy, budynek magazynu głównego, wiata na sprzęt materiałów, zajezdnia i stacja napraw, portiernia, magazyn materiałów łatwopalnych, magazyn gazów technicznych, stacja transformatorowa. W trakcie dokonanych oględzin w dniu 30 maja 2008 r. ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] jest zabudowana nieruchomością, położoną u zbiegu ulic [...]. Obszar ten stanowi zwarty i zamknięty kompleks, na którym znajduje się budynek portierni, budynek administracyjny, magazyn główny, magazyn z zajezdnią, magazyn materiałów łatwopalnych oraz wiata magazynowa. Teren jest w całości oświetlony, wyasfaltowany i uzbrojony w infrastrukturę towarzyszącą tj.: kanalizacją, wodociąg, energią elektryczną. Powyższe potwierdza, że cel, na jaki została wywłaszczona ta nieruchomość - został zrealizowany. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] uznał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza M. został zrealizowany. 5. Podkreślić należy, iż podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest ustalenie, iż nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym zbędność podlega ocenie na dzień rozstrzygania przez organ w zakresie żądania zwrotu nieruchomości. Istota zbędności polega zaś na tym, że cel wywłaszczenia nie jest, i nie był zrealizowany, natomiast wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminy stanowią jedynie dopełnienie przesłanki zbędności. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy niezależnie od tego, kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Podkreślić należy, jak już wcześniej wskazano, że nieruchomość podlega zwrotowi tylko wtedy, gdy zaistniała którakolwiek z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określona w art. 137 ustawy, ponieważ ustawodawca w art. 136 ust. 3 tej ustawy wyraźnie określił, kiedy taki zwrot jest dopuszczalny. Jeżeli przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zostały zdefiniowane wyłącznie w art. 137 ww. ustawy, to oznacza to, a contrario, że w każdej innej sytuacji, nie określonej w tym przepisie, ustawodawca uznał nieruchomość za normatywnie niezbędną na cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. I OSK 941/09 (LEX nr 595630) stwierdził jednoznacznie, że wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności, uznając w niniejszej sprawie, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to nie ma możliwości zwrotu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 235/10 (LEX nr 745185) stwierdził, że przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Niniejszy skład orzekający również ten pogląd podziela w zupełności. Wskazać należy, że w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyraźnie określił warunki jakie muszą zostać spełnione, aby nieruchomość została uznana za zbędną, przy czym ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści tego przepisu, gdyż jednoznaczne jego brzmienie nie pozwala na stosowanie jakichkolwiek wyjątków. Skoro wiec, jak z powyższego wynika, cel wywłaszczenia odnośnie przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna. A zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć jako niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała - cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. 6. Jak słusznie zauważył Wojewoda [...], w niniejszym postępowaniu wszczętym wnioskiem W. Z. i J. W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ocenie nie podlegała decyzja o odszkodowaniu Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1976 r., lecz decyzja Starosty W, z dnia [...] października 2010 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. Odnosząc się zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze stwierdzić należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, i dlatego organy orzekające w sprawie badały spełnienie przesłanek wskazanych w art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro w obrocie prawnym istnieje decyzja o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, to kolejne rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, bez uprzedniego wyeliminowania decyzji odszkodowawczej, byłoby obarczone wadą nieważności. Zauważyć również należy, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tryb zwykły), nie jest możliwe równoczesne prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, bowiem jest to postępowanie prowadzone w innym trybie, tzw. nadzwyczajnym, a trybów tych łączyć nie można. 7. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.