I SA/Wa 441/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt OSK 394/06, na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej [...], uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/04 oddalający skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu sądowym doszło do naruszenia art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pominięto bowiem Gminę Miasta P., która brała udział w postępowaniu administracyjnym, co potwierdza fakt doręczenia jej zarówno decyzji pierwszej instancji jak i decyzji ostatecznej. Zgodnie z powołanym przepisem osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Interes prawny gminy, która z mocy prawa (w tym przypadku na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nabyła własność gruntów i którą na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy obciąża obowiązek zapłaty odszkodowania, nie budzi wątpliwości. Wydanie wyroku w sprawie bez udziału Gminy powoduje, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte jest nieważnością, co spowodowało konieczność uchylenia wyroku WSA z dnia 7 listopada 2005 r. na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Odnosząc się do merytorycznego wątku sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem [...], jako nabywcy wierzytelności, o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogę [...], nastąpiło z powodu uznania przez organ administracji, że roszczenie odszkodowawcze nie może być przedmiotem przelewu na rzecz innej osoby, skoro ustawodawca przyznał je wyłącznie właścicielowi gruntu, włączając także jego sukcesorów uniwersalnych. Sąd zwrócił uwagę, że przyjmując niedopuszczalność zbycia roszczenia o odszkodowanie zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazały przepisu, który sprzeciwiałby się przeniesieniu tej wierzytelności. Mimo tego, iż w myśl przyjętej koncepcji, to właścicielom gruntów wyłącznie przypisano przymiot strony, decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania organy administracji doręczyły jednak tylko Spółce [...] i Urzędowi Miasta P. ("do wiadomości"), nie doręczono jej natomiast właścicielom działek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w ocenie NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien odnieść się do treści umów zawartych przez [...] z byłymi właścicielami (umów tych nie zawierają akta administracyjne) i ocenić w kontekście regulacji zawartych w art. 509 i 510 Kodeksu cywilnego skutki zawartych umów cywilnoprawnych dla oceny legitymacji prawnej [...]. NSA zwrócił także uwagę, iż przy ocenie tej może być pomocna regulacja zawarta w art. 30 § 4 kpa traktująca o następstwie prawnym stron. Przemawia za tym materialnoprawny związek, jaki zachodzi pomiędzy pierwszym etapem procesu uregulowania stanu prawnego gruntów pod drogami publicznymi, polegającym na wydaniu przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności gruntu pod drogą, a etapem drugim polegającym na ustaleniu i wypłacie odszkodowania. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne było uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt. I SA/Wa 1688/04 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W skardze na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] skarżąca Spółka zarzucała naruszenie art. 105 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie, a także art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tylko właściciel nieruchomości jest uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za położone w P. działki oznaczone nr [...], zajęte pod drogę [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przede wszystkim należy podkreślić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy objętej skargą, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem wymaga rozważenia prawnej przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia[...] listopada 2003 r. Wnioskiem tym Spółka [...] powołując się na art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zwróciła się do Urzędu Miasta P. o ustalenie przysługującego jej odszkodowania za oznaczone działki gruntu wskazując, że decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. własności m. in. tych działek. Nabycie własności działek przez Gminę spowodowało powstanie po stronie byłych właścicieli roszczenia o ustalenie i zapłatę odszkodowania. Roszczenie to, na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z byłymi właścicielami, nabyła Spółka [...], której to obecnie przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem [...], jako nabywcy wierzytelności, o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogę [...], nastąpiło z powodu uznania przez organ administracji, że roszczenie odszkodowawcze nie może być przedmiotem przelewu na rzecz innej osoby, skoro ustawodawca przyznał je wyłącznie właścicielowi gruntu, włączając także jego sukcesorów uniwersalnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przyjmując niedopuszczalność zbycia roszczenia o odszkodowanie zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazały przepisu, który sprzeciwiałby się przeniesieniu tej wierzytelności. Ocena legitymacji prawnej [...] wymaga zatem analizy treści umów zawartych przez [...] z byłymi właścicielami (umów tych nie zawierają akta administracyjne) w kontekście regulacji zawartych w art. 509 i 510 Kodeksu cywilnego skutki zawartych umów cywilnoprawnych. Istotą cywilnoprawnej instytucji przelewu wierzytelności jest to, że zbywca przestaje być wierzycielem, a uprawnienie do żądania spełnienia świadczenia przechodzi na nabywcę wierzytelności. Możliwość przeniesienia wierzytelności na osobę trzecią, stosownie do treści art. 509 kc, jest uzależniona od tego, czy nie sprzeciwia się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Wymaga zatem wyjaśnienia, czy zmiana wierzyciela, jakim w myśl art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest właściciel przejętej działki, pozostaje w sprzeczności z prawem, w tym ze szczególną normą art. 73 tej ustawy, a także - czy z istoty zobowiązania gminy do zapłaty odszkodowania wynika zakaz takiej zmiany. W zależności od treści umów łączących skarżącą ze zbywcami wierzytelności konieczna może się okazać ocena ich ważności w świetle treści art. 510 kc, a także dochowanie odpowiedniej formy (art. 511 kc). Przede wszystkim jednak wymaga wyjaśnienia, kto w dniu [...] grudnia 1998 r. był właścicielem przedmiotowych działek. W aktach sprawy nie ma odpisów z ksiąg wieczystych, ani innych dokumentów wykazujących w sposób miarodajny stan prawny działek w powyższej dacie. Z drugiej strony natomiast z wykazu adresatów decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto P. własności działek zajętych pod drogę oraz z pism zawiadamiających Urząd Miasta P. o zbyciu wierzytelności wynika, że w przeważającej większości nie są to te same osoby, które dokonały zbycia wierzytelności. Może to oznaczać, że dane o osobach właścicieli działek na dzień [...] grudnia 1998 r. posiadane przez organ orzekający w sprawie nie są aktualne, bądź też że zbycia wierzytelności dokonały osoby nieuprawnione. W zasadniczy sposób może to rzutować na ocenę legitymacji prawnej wnioskującej Spółki. Niezależnie od tego, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r., skuteczność zawartych umów cywilnoprawnych może mieć znaczenie dla oceny - w świetle art. 30 § 4 kpa - legitymacji prawnej Spółki, jako ew. następcy prawnego b. właścicieli, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie uregulowania stanu prawnego działek zajętych pod drogę [...], a obejmującym w pierwszym etapie stwierdzenie przez Wojewodę [...] nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto P. z mocy prawa własności działek, w drugim zaś etapie ustalenie odszkodowania. Wykazane powyżej istotne braki w materiale dokumentacyjnym, z uwagi na treść art. 106 § 3 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczają możliwość przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 190 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.