I SA/Wa 443/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi W. P. i A. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 582/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz W. P. i A. P. sumę pieniężną w wysokości po 5000 (pięć tysięcy) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. P. i A. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2021 r. W. P. oraz A. P. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokata J. G., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 582/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez Skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie Skarżący podkreślili, że organ od 5 lat zwleka z wykonaniem prawomocnego wyroku, co budzi obawę Skarżących, że decyzja w sprawie nie zostanie wydana o ile Sąd nie zastosuje bardziej radykalnych środków, co uzasadnia również przyznanie Skarżącym od organu sumy pieniężnej w pięciokrotnej wysokości. Zdaniem Skarżących postępowanie organu w niniejszej sprawie wykazuje wysoki stopień lekceważenia zarówno strony postępowania jak i przede wszystkim prawomocnego wyroku Sądu zobowiązującego organ do wydania decyzji. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżący sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postępowanie w sprawach odszkodowawczych polega m.in. na gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, ustalaniu wszystkich osób uprawnionych, określeniu aktualnego właściciela gruntu, pozyskaniu map sytuacyjnych, występowaniu do sądu wieczystoksięgowego po zaświadczenia hipoteczne i do biegłych po opinie, a także sprawdzeniu czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."). W dniu [...] stycznia 2020 r. organ, gromadząc materiał dowodowy, zwrócił się do [...], Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych oraz Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o przekazanie szeregu dokumentów dotyczących nieruchomości. Ponadto organ zlecił rozliczenie granic dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych przez uprawnionego geodetę co jest niezbędne przy badaniu przesłanek określonych w art. 215 u.g.n. W ocenie Prezydenta, nie jest możliwe zakończenie postępowania bez uzyskania rozliczenia geodezyjnego określające granice dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, a także pozwalające na zbadanie przesłanek z art. 215 u.g.n. Ponadto wskazał na stan pandemii w związku z czym organ pracuje w okrojonym składzie kadrowym, co w efekcie ma również wpływ na wydłużenie trwających postępowań. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 582/16, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym powołanym wyżej wyrokiem wpłynęły do organu [...] listopada 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] lutego 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich dwukrotnych wezwań przez Skarżących do wykonania powyższego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z 19 lipca 2016 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze z jednej strony, iż jest to pierwsza grzywna wymierzona przez Sąd, a z drugiej, że od wydania wyroku w sprawie I SAB/Wa 582/16 upłynęło już ponad 5 lat, co jednak nie przełożyło się w wymierny sposób na rozpatrzenie przez organ sprawy odszkodowawczej. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta – nie zakończył sprawy, choć upłynęło prawie 5 od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia [...] listopada 2016 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 582/16 organ pierwszą czynność w sprawie, mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym, dokonał dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r., kiedy wystąpił do archiwów i sądu wieczystoksięgowego o przekazanie niezbędnej dokumentacji. Pismami z [...] września 2017 r. oraz [...] sierpnia 2019 r. Skarżący wezwali organ do wykonania powołanego wyroku z 2016 r. Przedmiotowe wezwania pozostały jednak bez odpowiedzi i Skarżący pismem z [...] lutego 2021 r. wnieśli do Sądu niniejszą skargę na niewykonanie wyroku. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W odniesieniu do podniesionej przez organ, w odpowiedzi na skargę, niemożności zakończenia postępowania bez uzyskania rozliczenia geodezyjnego określającego granice dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, a także pozwalającego na zbadanie przesłanek z art. 215 u.g.n. zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduję się takowe opracowanie, przedstawione przez Skarżących przy piśmie z [...] listopada 2016 r., do którego jednak organ w żaden sposób nie odniósł się. Ponadto podniesiony przez organ fakt wydłużenia postępowania spowodowany stanem pandemii i wynikającymi z tego utrudnieniami nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia braku rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w okolicznościach niniejszej sprawy, w której organ nie wykonuje prawomocnego wyroku Sądu od 5 lat. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 5000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla Skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.