I SA/Wa 452/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez gminę M. z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji geodezyjnej: obręb [...] , arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako jednostka [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a w ewidencji gruntów zapisana była w grupie rejestrowej IVd - inne państwowe i społeczne grunty nie będące gospodarstwami rolnymi (nie objęte grupami I-IVc). Ponadto zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1990 r., oznaczona była jako 63U - tereny usług. Żaden podmiot nie legitymował tytułem prawnym do nieruchomości. Należała ona zatem do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W wypisie i wyrysie z rejestru gruntów jako dysponent nieruchomości wpisany jest Wojewódzki Inspektor Weterynarii. Z pisma Inspekcji Weterynaryjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 16 października 2014 r. wynika, że do 1987 r. na tej działce mieścił się Państwowy Zakład Leczniczy dla Zwierząt, po którym pomieszczenia w tym budynku udostępnione zostały pracownikom tego zakładu na cele mieszkaniowe. Zatem w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość nie była użytkowana na cele zadań należących do Inspekcji Weterynaryjnej. Nieruchomość nie była wyłączona z ustawowej komunalizacji, a więc stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wniosła Gmina [...]. Wskazała, że w dniu ustawowej komunalizacji nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Wojewódzkiemu Inspektoratowi Weterynarii, jako władającemu nieruchomością, przysługiwało prawo zarządu. Obecnie Wojewódzki Inspektorat Weterynarii administruje nieruchomością i pobiera opłaty z tytułu najmu lokali mieszkalnych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielając ustalenia organu wojewódzkiego wskazał, że w ewidencji gruntów na dzień komunalizacji jako władający gruntem wpisany był Wojewódzki Zakład Weterynarii w [...]. Z pisma Starosty [...] wynika, że zakład ten nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym posiadanie zarządu ww. nieruchomości. Także Inspekcja Weterynaryjna w piśmie z dnia 16 października 2014 r. wskazała, że nie odnaleziono takiego dokumentu. Dodatkowo wyjaśniono, że nieruchomość ta była zajmowana przez Wojewódzki Zakład Weterynarii w [...], a po przeprowadzeniu do nowej siedziby została udostępniona pracownikom Zakładu. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że na dzień 27 maja 1990 r. ww. nieruchomość stanowiła własność podmiotu innego niż Skarb Państwa. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż na ten dzień wskazana nieruchomość "należała" do rady narodowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że fakt administrowania budynkiem przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w [...] nie wskazuje, iż nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. była w zarządzie poprzednika prawnego ww. podmiotu. Pojęcie "zarządu" stanowi kategorie prawną a nie faktyczną i jego ustanowienie winno nastąpić w sposób przewidziany prawem, w szczególności zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa; 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż Wojewódzkiemu Instytutowi Weterynarii w [...]nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić przy tym należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna - jak wskazano wyżej - miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. Wojewódzki Zakład Weterynarii w [...] dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez tę jednostkę było jedynie władztwem faktycznym. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, Wojewódzki Zakład Weterynarii w [...] nie legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii w [...], o czym świadczy m.in. badanie dokumentacji operatu ewidencyjnego (pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 19 maja 2015 r. k – 10 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika ponadto, że Wojewódzki Zakład Weterynarii w [...] nie dysponował żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zauważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez Wojewódzki Zakład Weterynarii w [...] z nieruchomości nie kreował prawa zarządu. Podkreślić trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, że istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Wskazany pogląd kontynuowany jest w kolejnych orzeczeniach NSA (np. wyrok z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09). Podkreślić ponadto trzeba, że w myśl ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Brak zatem po stronie Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii w [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. Rację też należy przyznać Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że fakt administrowania budynkiem przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w [...] również nie wskazuje, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. była w zarządzie poprzednika prawnego ww. podmiotu. Podsumowując zatem powyższe rozważania należy zaakcentować, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym) nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z wyżej omówionym pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Zauważyć jednocześnie trzeba, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z treści złożonej skargi wynika, iż strona skarżąca nie kwestionuje faktu, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja ustanawiająca prawo zarządu. Skoro zatem skarżący sam przyznaje, że przedmiotowa decyzja nie została wydana, to nie można uznać, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła przepisy postępowania administracyjnego (art. 77 K.p.a.). Podnoszony zarzut błędu w ustaleniach faktycznych jest więc całkowicie bezzasadny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.