I SA/Wa 453/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. T. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - utrzymało w mocy własne postanowienie. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2013 r. M. T. zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia o treści: "Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]) nie stała się ostateczna na podstawie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 160 § 6 k.p.a. z uwagi na wniesienie przez E. oraz J. F. na podstawie art. 127 § 3 k.p.c. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku czego na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. ([...]) doszło do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2003 r. ([...])". Wnioskodawczyni wskazała, że zaświadczenie jest niezbędne do przedstawienia w procesie o zapłatę za wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., toczącym się przed Sądem Okręgowym [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówiło wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia 12 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. osoba ubiegająca się o zaświadczenie winna wykazać interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure nie są jasne, a nadto istnieje spór co ich występowania w konkretnym przypadku. Zdaniem organu, treść oczekiwanego przez stronę zaświadczenia wskazuje, że wnioskodawczyni domaga się dokonania przez Kolegium wiążącej wykładni przepisów k.p.a., w szczególności art. 16 oraz 160 § 6 k.p.a. i przesądzenia, czy decyzja Kolegium z 2003 r. była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. W ocenie Kolegium, jeśli kwestia ta jest sporna w postępowaniu o zapłatę odszkodowania toczącym się przed sądem powszechnym, to oceny tej kwestii prawnej dokona sąd. M. T. pismem z dnia 9 września 2013 r. wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podniosła, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię prowadzi do stwierdzenia znanego Kolegium z urzędu stanu prawnego i nie wywołuje skutków kształtujących stosunki prawne co do ostateczności decyzji administracyjnej wydanej przez Kolegium w sytuacji wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy poprzez ich przyznanie lub ograniczenie. Zaświadczenie żądanej treści nie kreuje i nie rozstrzyga nowego stanu prawnego, a wyłącznie potwierdza stan prawny istniejący obiektywnie. Jak bowiem wskazuje problematyka ostateczności decyzji administracyjnych wydanych przed 11 kwietnia 2011 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez samorządowe kolegium odwoławcze po raz pierwszy, w stosunku do których wniesiono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy została ostatecznie przesądzona w ten sposób, że zawsze była ostateczną decyzja kolegium wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wprowadzenie zmiany w art. 16 § 1 k.p.a. przecięło dyskusję na temat, czy decyzja ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego od decyzji których to organów nie służy odwołanie, jest zawsze już decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a, czy też ostateczna jest decyzja wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a., to jest po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oczywiście jeżeli wniosek taki został złożony. W razie braku skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ostateczną staje się decyzja wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze działające jako organ I instancji. Zatem, niezasadne jest stanowisko Kolegium, że kwestia ostateczności decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] może zostać wyjaśniona w postępowaniu o zapłatę za wydanie kontrolowanej tym orzeczeniem decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. prowadzonej na podstawie reżimu art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw. Taki pogląd stanowi zaprzeczenie funkcji zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zaświadczenie jest bowiem czynnością faktyczną, która może być źródłem dowodowym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zdaniem wnioskodawczyni, Sąd cywilny nie ma uprawnień do incydentalnego kontrolowania, nawet na potrzeby oceny zarzutu przedawnienia roszczenia na podstawie art. 160 § 6 k.p.a., ostateczności decyzji administracyjnej, tj. przesądzania czy decyzja administracyjna SKO w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. uchylona następnie w całości decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymała przymiot swojej ostateczności, od której rozpoczął bieg termin przedawnienia roszczenia na podstawie art. 160 § 6 k.p.a., czy też dopiero decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. otrzymała ten przymiot. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zatem, zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium stwierdziło, że z rejestru spraw prowadzonego przez Kolegium nie wynika, czy wydana decyzja jest decyzją ostateczną – a wynika to wprost z przepisu prawa. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest fakt wyeliminowania przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. z obrotu prawnego mocą decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzją tą uchylono w całości decyzję z dnia [...] listopada 2003 r., sprawa zakończona została zatem nową decyzją i tylko tej decyzji może dotyczyć wniosek o wydanie zaświadczenia. Od postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, naruszający tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego; 2) przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r.), w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż decyzja administracyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest ostateczna i wymagalna, gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji gdy przesłanki z którymi przepis prawa tj. art.160 § 6 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r.), wiąże określone skutki prawne nie są jasne, a zawłaszcza gdy istnieje co do nich spór prawny, podczas gdy wydanie zaświadczania treści żądanej przez wnioskodawczynię prowadzi do stwierdzenia znanego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu z urzędu stanu prawnego i nie wywołuje skutków kształtujących stosunki prawne dotyczące ostateczności decyzji administracyjnej wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sytuacji wniesienia wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, poprzez ich przyznanie lub ograniczenie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przywołała argumenty na poparcie powyższych zarzutów skargi, wskazując na jej zasadność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia M. T., w oparciu o przepis art. 219 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei, w jakich sytuacjach wydaje się zaświadczenie reguluje art. 217 § 1 i 2 k.p.a. według, którego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1872/08, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że "zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych". Trafne jest więc stwierdzenie, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (zob. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II z 2006 r., s. 285). Z kolei, w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił , że "Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wobec wątpliwości interpretacyjnych (do dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji art. 16 § 1 k.p.a. mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) co do charakteru decyzji wydawanych w I instancji przez ministrów oraz samorządowe kolegia odwoławcze – Kolegium było uprawnione do wydania zaświadczenia i wypowiedzenia się w nim czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2003 r., od której nie służyło odwołanie a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (i taki wniosek w niniejszej sprawie został złożony) – była nieostateczna. Sąd zauważa, że zgodnie z dokonaną zmianą art. 16 § 1 k.p.a. (na co także wskazywała strona skarżąca) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przed nowelizacją art. 16 § 1 k.p.a. w zdaniu pierwszym nie wymieniał jako ostatecznych decyzji, od których nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji, za ostateczne uznawał tylko decyzje, od których nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji. Dotyczyło to decyzji, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a., według którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Art. 127 § 2 k.p.a., który nie uległ zmianie, precyzował organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, stanowiąc, że jest nim organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Natomiast art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Na wątpliwości interpretacyjne co do charakteru prawnego decyzji wydawanych w I instancji przez ministrów oraz samorządowe kolegia odwoławcze wskazano jednoznacznie w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej przepisy k.p.a. (druk nr 2987/VI kadencja), w którym stwierdzono, że "według dotychczasowej regulacji decyzje wydane przez ministrów (jak również samorządowe kolegia odwoławcze), od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Jednakże rodzi to szereg wątpliwości co do skutków prawnych, jakie wywiera taka decyzja, do której odpowiednio stosuje się przepisy o odwołaniu. W szczególności organy odmawiają nadania takiej klauzuli ostateczności, uzasadniając to wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy odpowiedniego stosowania art. 130 § 2 Kodeksu." W ocenie Sądu omawiana zmiana art. 16 § 1 k.p.a. od 11 kwietnia 2011 r. miała więc charakter merytoryczny, a tym samym wobec niejasności w stosowaniu art. 16 § 1 k.p.a. (przed jego zmianą) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uprawnione było do odmowy zastosowania art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zaświadczenie bowiem wydawane w oparciu o ten przepis, jest aktem wiedzy organu i nie ma charakteru interpretacyjnego, w tym nie dotyczy wykładni przepisów prawa – czego domaga się strona skarżąca. Słusznie także organ administracji wywiódł, że to właśnie sąd cywilny - w kontekście oceny zarzutu przedawnienia roszczenia na podstawie art. 160 § 6 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny (...) i art. 16 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed nowelizacją dokona oceny czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2003 r. była ostateczna czy też nie. Jest to powszechną praktyką sądów cywilnych, a wyrazem tego jest bogate orzecznictwo sądowe. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem. Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7