I SA/Wa 458/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. i K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. K. P. i K. P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [....]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości znajdujących się w zasobach gruntów Skarbu Państwa, położonych we wsi K., oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów numerami działek [...]o pow. [...], [...] o pow. [...],[...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...] i [...] o pow. [...], mających uregulowany stan prawny na podstawie KW Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym i opisanych na karcie inwentaryzacyjnej nr [...] – stanowiącej integralną cześć decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości znajdujących się w zasobach gruntów Skarbu Państwa, położonych we wsi K. oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów powyżej wymienionymi numerami działek. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpili K. i K. P. podnosząc, że przedmiotową decyzją objęto m.in. działkę nr [...] o pow. [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...]. Zdaniem wnioskodawców nie istnieją przesłanki faktyczne i prawne pozwalające na komunalizację tego mienia, gdyż działki nr [...] i nr [...] zawsze należały do właścicieli młyna [...][...]. Wspomniany młyn objęto w 1955 r. przymusowym zarządem państwowym. W sporządzonym z przebiegu tej czynności protokole z dnia [...] grudnia 1955 r. napisano, że uzgodniono z właścicielem młyna, iż "korzystanie z placu przed młynem stanowiącym zarazem podwórze oraz dojazd do młyna jest wspólne z młynem i utrzymanie ich należeć będzie do właścicieli młyna i zarządcy państwowego". W 1963 r. przedmiotowy młyn został przejęty na własność państwa. W orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1963 r., dotyczącym sprawy przejęcia, także wymieniono prawo do przejazdu i przechodu dla przejętego na własność państwa obiektu - przez podwórze stanowiące współwłasność byłych właścicieli młyna. Oba ww. akty zostały uznane za nieważnie. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] unieważniono ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad młynem oraz decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] stwierdzono nieważność przejęcia młyna na własność Państwa. W związku z czym służebność gruntowa do przejazdu i przechodu ustalona na podwórzu i drogach dojazdowych do młyna przestała obowiązywać, a powyższe okoliczności wykluczały uznanie działek nr [...] i [...] (drogi dojazdowe) za własność Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w pierwszej kolejności musiał zostać rozpatrzony pod względem legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Stronami postępowania komunalizacyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa oraz gmina, która mienie przejmuje. Inne osoby mogą wziąć udział w tym postępowaniu, gdy wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż komunalizowane mienie stanowi ich własność. Zdaniem organu wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów świadczących o tym, że są właścicielami skomunalizowanych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wszystkie działki objęte kwestionowaną decyzją Wojewody [...] były zapisane jako własność Skarbu Państwa w KW Nr [...], z której treści wynika, że podstawę wpisu stanowiła ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Organ wskazał, że z przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów nie wynika, aby sporne działki nr [...] i [...] były objęte ww. orzeczeniem nacjonalizującym Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1963 r., gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...]czerwca 2004 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, przejęto jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa dwie działki o łącznej powierzchni [...] m2, a następnie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. nieruchomość tę nabyła Gmina i Miasto W. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K .i K. P. podnosząc, że decyzja Ministra jest nieuzasadniona i krzywdząca. Odwołujący się podnieśli, że ich interes prawny wynika z faktu, że działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] znajdują się w ich posiadaniu od [...] r., a wcześniej należały one do ich poprzedników prawnych. W latach [...] odwołujący przeprowadzili prace modernizacyjne bez udziału gminy, tj. wykonano kolektory deszczowe, okrawężnikowano, położono kostkę brukową i asfalt. Z tego fakty skarżący wywodzą, że budowle drogowe znajdujące się na tych działkach są wyłącznie ich własnością, co świadczy o ich interesie prawnym do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Odwołujący wskazali, że działka nr [...] chodzi w skład siedliska i należącego do wnioskodawców gospodarstwa, co więcej jest ona ogrodzona i nikt nie ma do niej dostępu – ani gmina W., ani Skarb Państwa nigdy nie użytkowali tego terenu i nie czynili na tym gruncie żadnych nakładów inwestycyjnych. Odwołujący kwestionują stwierdzenie, że sporne działki nr [...] i nr [...] nie były objęte orzeczeniem nacjonalizacyjnym Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1963 r., gdyż przedmiotowe działki zostały wymienione w przedmiotowej decyzji, jako należące do właściciela młyna i stanowiące jedynie służebność przejazdu i przechodu do przejętego na własność państwa młyna. Skarżący wskazują że brak numeracji działek [...] i [...], jak również działki o powierzchni [...] m2 (obecnie działka [...] i [...]) wynika z faktu, że do 1967 r. nie było na tym terenie ewidencji gruntów. Tak więc Skarb Państwa uwłaszczył się w 1998 r. na własności odwołujących się. Poprzedni właściciele młyna nie mogli uwłaszczyć się w roku 1967 na gruntach, których ustanowiona była służebność, z chwilą upaństwowienia należącego do nich młyna. Ponadto K. i K. P. zwrócili uwagę, że przed Sądem Rejonowym w K. sygn. akt [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie na działkach [...] i [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgłoszony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w nim argumenty nie są zasadne z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów świadczących o tym, iż są właścicielami skomunalizowanych nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, że wszystkie działki objęte kwestionowaną decyzją Wojewody [...] były wpisane jako stanowiące własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW Nr [...]. Minister podniósł ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 1995 r. sygn. II SA 217/94, stwierdził, iż w razie sporu o prawo własności gruntów, wymienionych w powyższym przepisie, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, przy czym komunalizacja na rzecz gminy prowadzona na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co nie stoi na przeszkodzie zgłaszaniu roszczeń cywilnoprawnych i dochodzeniu swych praw przed sądem powszechnym W przypadku sporów o własność pomiędzy byłym właścicielem gruntu a Państwem organ państwowy powinien występować jako równorzędny podmiot. Osoba, która kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa do gruntu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r., może dochodzić swoich praw do tego gruntu w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym. Organ skonstatował, iż K. i K. P. nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, legitymujący, w myśl art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., co skutkowało wydaniem przez ministra przedmiotowej decyzji. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych K. i K. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu istotnego naruszenia prawa przy jej wydawaniu. W uzasadnieniu swojej skargi powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Rację należy przyznać organowi orzekającemu, że skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu, z którego wynikałby ich tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, a konkretnie do działek o numerach ew. [...] i [...]. Twierdzenia skarżących, że działki te należały do właścicieli młyna [...][...], m. in. ich poprzedników prawnych, i na skutek unieważnienia ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad młynem i unieważnienia przejęcia młyna na własność Państwa wróciły do poprzednich właścicieli, nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z przedstawionego przez skarżących orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1963 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn [...] – U. L., P. S. i K. S. – m. M., pow. W., woj. Ł., wynika, że jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszły na własność Państwa dwie działki gruntu: [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 o łącznej powierzchni [...] m2 położone w m. M. Z decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1963 r. wynika, że przedmiotową nieruchomość (o łącznej pow. [...] m2) na podstawie decyzji Wojewody [...]z dnia [...] listopada 1995 r. nabyła z mocy prawa Gmina i Miasto W. Obecnie te działki odpowiadają działkom o nr [...] i [...]. A zatem decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2004 r. nie dotyczy spornych działek o nr [...] i [...]. Wskazać należy, że tytuł prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] nie może być wywodzony ze stwierdzenia znajdującego się w orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1963 r. o fakcie korzystania z przejazdu i przechodu do działki oznaczonej na planie nr [...] przez podwórze stanowiące własność byłych właścicieli młyna. Tytuł prawny do nieruchomości nie może także potwierdzać wyłącznie wzmianka w protokole przebiegu czynności związanych z wprowadzeniem zarządcy państwowego z dnia [...] grudnia 1955 r. Prawo własności bowiem potwierdza wpis do księgi wieczystej, a spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny. Dodatkowo należy przyznać rację organowi orzekającemu, że fakt ponoszenia nakładów na nieruchomość nie jest źródłem tytułu prawnego do nieruchomości. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przed sądem powszechnym. Ponadto należy także wyjaśnić, że ustanowienie służebności nie stanowi przeszkody do ujawnienia prawa własności określonej nieruchomości w księdze wieczystej. Należy podzielić stanowisko organu, że wyjaśnienie wątpliwości podniesionych przez skarżących nie może nastąpić w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej i urzędowych dokumentów. Twierdzenia zaś skarżących, iż będące podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, zaświadczenie wydane przez Urząd Rejonowy w K. w dniu [...] października 1998 r. nr [...] jest fałszywe, pozostają bez znaczenia w sprawie, dopóki kwestionowane dokumenty nie zostaną prawnie podważone. Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z poglądem organu, że skarżący K. P. i K. P., nie mając tytułu prawnego do skomunalizowanych działek nr [...] i nr [...] nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 1999 r., a zatem nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca ma uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.