I SA/Wa 459/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 2 lutego 2021 r. nr 20/2021 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), uchylił decyzję Starosty P. z dnia 30 października 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego B., w jednostce ewidencyjnej gmina B., osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B. oraz wielkości ich udziałów we Wspólnocie, a także udziałów M. W. we Wspólnocie Gruntowej wsi B. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że J. W. i M. W. złożyły do Starosty P. wniosek z dnia 4 marca 2020 r. o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków członków wspólnoty gruntowej wsi B. oraz wykazanie udziałów w tej wspólnocie M. W. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że takiego wpisu żąda Sąd Rejonowy w P., przed którym toczy się postępowanie w sprawie wydania gruntu ze Wspólnoty Gruntowej wsi B. Starosta P. decyzją z dnia 30 października 2020 r., wydaną na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a) i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052, powoływanej dalej jako p.g.k.) oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393), odmówił dokonania wnioskowanego wpisu do ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu od tej decyzji J. W. i M. W. podniosły, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703, powoływanej dalej jako u.z.w.g.), M. W. z mocy ustawy powinna być ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako udziałowiec we Wspólnocie Gruntowej wsi B., gdyż posiada gospodarstwo rolne w B. o powierzchni 1,75 ha, nabyte na podstawie aktów notarialnych od J.W. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. dotyczące zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i stwierdził, że zasady ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących wspólnot gruntowych określa ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 8d u.z.w.g., starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. W myśl zaś art. 18 ust. 2 u.z.w.g., pierwotne ujawnienie tych danych w ewidencji gruntów i budynków winno nastąpić z urzędu, natomiast wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. W związku z powyższym organ uznał, że w sprawie brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, gdyż wnioskujące nie posiadają delegacji prawnej do złożenia wniosku o ujawnienie w operacie ewidencji gruntów i budynków wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B., a także udziałów M.W. we wspólnocie. Inicjatywa w tym względzie przysługuje jedynie zarządowi spółki. W konsekwencji postępowanie w sprawie okazało się bezprzedmiotowe, a w takim przypadku obligatoryjne było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Argumenty odwołania dotyczące nieprawidłowości w działalności spółki łąkarskiej w B. oraz Wójta i Starosty nie podlegały natomiast rozpatrzeniu w postępowaniu ewidencyjnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy, Starosta P. winien włączyć do postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.  J. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania przez Starostę P., a także z działalności spółki łąkarskiej w B., która w jej ocenie nie może istnieć. W piśmie z dnia 30 maja 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, uzupełniła swoje stanowisko w sprawie, podnosząc, że zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie: 1. art. 8d u.z.w.g., poprzez niezastosowanie, 2. art. 24 ust. 2b p.g.k., poprzez niezastosowanie, 3. art. 8 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z zastosowaniem językowej wykładni przepisu art. 18 ust. 2 u.z.w.g. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie brak jest sporu prawnego dotyczącego nieruchomości. Wobec tego nie było przeszkód, by organ I instancji wykonał swą rolę, polegającą na dokonaniu deklaratywnego wpisu. Zdaniem skarżącej, odmowa wpisu z uwagi na złożenie przez nią "zaświadczenia" stanowiącego aktualną listę właścicieli w Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej dla wsi B. jest nadużyciem i świadczy o naruszeniu art. 24 ust. 2b p.g.k. W jej ocenie, rygorystyczne zastosowanie art. 18 ust. 2 u.z.w.g., przy bierności zarządu spółki w tym zakresie, pozbawia ją praw, w tym praw strony określonych w art. 28 k.p.a. oraz nie uwzględnia jej słusznego interesu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpatrywania przez organy administracji był wniosek skarżącej oraz M.W. z dnia 4 marca 2020 r., w którym zwróciły się one do Starosty P. o "ujawnienie członków Wspólnoty Gruntowej dla wsi B. w Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi B.". Podały, że ich wniosek związany jest z żądaniem sądu powszechnego "wpisu p. Starosty do ewidencji gruntów w P." Jak wynika natomiast z protokołu z dnia 11 marca 2020 r. (k. 93 akt administracyjnych), skarżąca sprecyzowała, że wnosi o wpis do ewidencji gruntów, tj. tytułu własności lub udziałów właścicieli wspólnoty łąkarskiej w B. do działek należących do Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej dla wsi B. Tak określony przez wnioskodawczynie zakres ich żądania wyznaczał przedmiot postępowania organów w sprawie, którym było ujawnienie członków Wspólnoty gruntowej wsi B. w operacie ewidencyjnym obrębu ewidencyjnego: B. w jednostce ewidencyjnej: gmina B. Wymaga podkreślenia, że postępowanie toczące się przed organem ewidencyjnym w sprawie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków, a tego rodzaju postępowanie toczyło się w rozpoznawanej sprawie, służyć ma z założenia jedynie rejestrowaniu stanu prawnego gruntów i budynków, nie zaś ustalaniu tego stanu prawnego. Jak wyjaśniał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2892/13, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zawartość ewidencji gruntów i budynków oraz zasady aktualizacji danych w tej ewidencji zostały uregulowane w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust.1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych dokumentów; 2) na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli, inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jak wynika z powyższego, w kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków ustawodawca nie wymienił osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Z kolei art. 20 ust. 2a p.g.k. stanowi, że przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co potwierdza, że w stosunku do wspólnot gruntowych zastosowanie w postępowaniu ewidencyjnym znajdą w pierwszej kolejności przepisy u.z.w.g., w tym w szczególności dotyczące sposobu dokonywania zmian w ewidencji i podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie takich zmian. Skoro, jak wskazano wyżej, wniosek skarżącej oraz M. W. dotyczył zmian w ewidencji gruntów w zakresie członków wspólnoty gruntowej, to organ zasadnie przyjął, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.z.w.g., osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną (art. 18 ust. 1 ustawy). Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 u.z.w.g., nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że z treści art. 18 ust. 2 u.z.w.g. wynika, że wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych może zgłaszać do ewidencji wyłącznie zarząd spółki, a nie jej poszczególni członkowie lub osoby trzecie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1581/20, osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej nie może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących wspólnoty gruntowej, albowiem zgłoszenie takie może złożyć wyłącznie zarząd spółki. Przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych rozwiązanie wynika z charakteru prawnego wspólnot gruntowych i roli zarządu spółki w szczególności w zakresie reprezentowania wspólnoty na zewnątrz. Sąd w całości podziela zatem wykładnię art. 18 ust. 2 u.z.w.g. przyjętą przez organ w zaskarżonej decyzji. Prawidłowo organ odwoławczy ustalił zatem, że wnioskodawczynie nie były podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z żądaniem, co skutkować musiało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w aspekcie podmiotowym (vide: uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 24 ust. 2b p.g.k., bowiem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić wyłącznie w przypadku złożenia wniosku przez uprawniony do tego podmiot, a taka sytuacja, jak już wyjaśniono, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organ art. 8d u.z.w.g., należy wyjaśnić, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy on decyzji starosty w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Tymczasem zaskarżoną decyzją organ zakończył postępowanie z wniosku skarżącej oraz M. W. o dokonanie wpisu w ewidencji gruntów w zakresie zmiany wykazu osób uprawnionych, które jak już wskazano toczy się na podstawie art. 18 ust. 2 u.z.w.g. i może być wszczęte jedynie w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez zarząd spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).