I SA/Wa 460/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. P., B. P., M. Ż., M. G. i S. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3 zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. P., B. P., M. Ż., M. G. i S. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. P., B. P., M. Ż., M. G. i S. T. kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. "[...]" działka nr [...] nr rej. hip. [...], położonej w W. przy dawnej ul. [...], o powierzchni [...] m², wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji podano następujące okoliczności. Grunt nieruchomości niezabudowanej położony w W. przy dawnej ul. [...], ozn. "[...]" działka nr [...] nr rej. hip. [...], został objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu, grunt powyższej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia 19 stycznia 2004 r. na dzień wejścia w życie w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. tj. na dzień 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. G. i K. G. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę m. st. Warszawy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Dawni właściciele nie złożyli wniosku w trybie przepisów art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości wchodzi w skład działek ewidencyjnych: nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m², wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] "M.", natomiast grunt wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m², stanowi część ul. [...] - która została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, zaś grunt objęty działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m² , stanowi własność W. Dawny współwłaściciel nieruchomości – K. G. oraz spadkobiercy J. T. z domu G. – B. P., S. T. i T. T. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną przy dawnej ul. [...] w W. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. "[...]" działka nr [...] nr rej. hip. [...], położonej w W. przy dawnej ul. [...], o powierzchni [...] m², wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Prezydent stwierdził, że kwestię odszkodowania reguluje art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46, z 2000 r. poz. 543 ze zm.), który jest wyłączną podstawą prawną dla przyznania odszkodowania. Z treści ust. 2 wymienionego art. jednoznacznie wynika, iż w trybie w nim określonym można jedynie dochodzić odszkodowania za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent uznał, że możliwość władania nieruchomością przez dawnych właścicieli ustała po dniu 5 kwietnia 1958 r., wobec czego została spełniona jedna z przesłanek kwalifikująca omawianą nieruchomość do przyznania odszkodowania. Natomiast nie została spełniona druga z przesłanek umożliwiających przyznanie odszkodowania – możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. . Prezydent powoływał się na to, że po analizie ogólnego planu zabudowania W., zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obejmującego nieruchomość położoną przy ul. [...] - działkę nr [...], należy stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość była położona w strefie III a, która przewidywała zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania. Takie parametry strefy świadczą o tym, że nieruchomość nie mogła być - przed wejściem w życie w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. - przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Zatem odszkodowanie nie przysługuje – bowiem obie wymienione w art. 215 przesłanki muszą wystąpić łącznie. Po rozpoznaniu odwołana, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania. Podtrzymał on stanowisko i argumentację Prezydenta odnośnie tego, że odszkodowanie nie przysługuje, gdyż nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., S. T., M. G., B. P. i M. Ż. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów art. 32 i 64 Konstytucji RP, art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7,8,12 i 107§3 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku K. G. oraz spadkobierców J. T. z domu G. – B. P., S. T. i T. T. o przyznanie, na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działkę gruntu przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy odszkodowanie przysługuje odpowiednio za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tak więc treść art. 215 ust. 2 wyznacza przedmiot postępowania jak również zakres postępowania wyjaśniającego, które obowiązany jest przeprowadzić organ administracji. Dla oceny, czy wnioskodawcom przysługuje odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ust. 2, należało dokonać ustaleń, czy poprzedni właściciele nieruchomości zostali pozbawieni możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz czy nieruchomość ta przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Pierwsza z przesłanek nie była kwestionowana - Prezydent uznał, że możliwość władania nieruchomością przez dawnych właścicieli ustała po dniu 5 kwietnia 1958 r., wobec czego została spełniona jedna z przesłanek kwalifikująca omawianą nieruchomość do przyznania odszkodowania. Jeśli chodzi natomiast o kwestię, czy nieruchomość stanowiła działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, to z ustaleń przeprowadzonego postępowania wynika, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie dekretu była niezabudowana, natomiast treść ogólnego planu zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wskazuje, że działka była położona w strefie III a, która przewidywała zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania. W ocenie organu wykluczało to możliwość zabudowy jednorodzinnej. Odnosząc się do tej oceny przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że do akt sprawy nie dołączono dowodu, którym organ dysponował w formie nośnika elektronicznego, a na podstawie którego ustalono treść planu, o którym wyżej mowa. Uniemożliwia to kontrolę ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ administracji i już z tego powodu skutkuje koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji (takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1225/05 - wyrok w niniejszej sprawie jest prawomocny). Ma to tym większe znaczenie, że w aktach niniejszej sprawy nie ma żadnego wiarygodnego dowodu wskazującego na to, że przedmiotowa nieruchomość - w planie zabudowania W. z 1931 r. - rzeczywiście znajdowała się w strefie III a. W aktach sprawy znajdują się tylko notatki służbowe odnośnie tego, że nieruchomość położona przy dawnej ulicy [...] znajdowała się w strefie III a, oznaczonej kolorem szarym na planie z 1931 r. Tymczasem do jednej z tych notatek (k 26) dołączony jest jakiś fragment planu (bez żadnych oznaczeń i odniesień dotyczących znaczenia poszczególnych kolorów), z zaznaczonym długopisem kółkiem na kolorze brązowym. Natomiast do drugiej z notatek (k 39) dołączony jest ten sam plan w powiększeniu, ale już nawet bez żadnych zaznaczeń długopisem. Z treści obu tych dokumentów w ogóle nie można wywnioskować, jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Poza tym z załączonych do akt podań z dnia 17 czerwca 1940 r. i z dnia 2 sierpnia 1940 r. wraz z załącznikami (k 76-88) wyraźnie wynika, że plan zabudowania W. z 1931 r. przewidywał dla ulicy [...] zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach, wysokości do 9 m i 30 % powierzchni zabudowania. Dopiero projekt ogólny i szczegółowy planu zabudowania uchwalony przez Radę Miejską w dniu [...] kwietnia 1932 r. a dotyczący ul. [...] (k 83), zawiera zapis dotyczący zabudowy zwartej o 3 kondygnacjach, wysokości do12 m i 50 % powierzchni zabudowania. Tak więc organy administracji uznały, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan z 1931 r., natomiast przyjęły parametry zabudowy określone w planie z 1932 r. Sąd zauważa również, że do jednego z tych podań został dołączony projekt budynku mieszkalnego, który miał być wybudowany przy ul. [...]. Poza tym, nawet jeżeli organy oceniały przeznaczenie nieruchomości według ustaleń Ogólnego planu zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., to dowód ten należało ocenić w świetle innych dokumentów dotyczących tej kwestii, a znajdujących się w aktach sprawy. W szczególności pominięto treść pisma Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 20 maja 1978 r. (k 97) w którym stwierdzono, iż " ...tereny te przed 1945 r. mogły stanowić działki pod budowę domu jednorodzinnego". Do powyższego dokumentu organy w ogóle nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji. Tak więc, oceniając przeprowadzone postępowanie należy stwierdzić, że jest ono dotknięte istotną wadą polegającą na naruszeniu art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Stosownie do art. 77 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z ogólną zasadą dowodów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Swobodna ocena dowodów (art. 80 kpa) polega na tym, że organ administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). W niniejszej sprawie nie dochowano tych podstawowych zasad postępowania dowodowego, ponieważ organy nie dokonały wyczerpującej i prawidłowej oceny całego materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach. Przy ocenie wniosku skarżących w toku ponownego postępowania organ administracji weźmie pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa. . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr152 poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku. . .