I SA/Wa 462/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w gminie O., zajętą pod drogę publiczną powiatową, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. N. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w gminie O., oznaczoną jako działka nr nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], zajętą pod część drogi powiatowej oraz o zobowiązaniu do zapłaty odszkodowania Powiat [...]. Starosta [...] swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust 1 a, 2, 3 i 5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, póz. 651 ze zm.). Odwołanie od w/w decyzji złożył Zarząd Powiatu [...]. Wojewoda [...] rozpoznając złożone uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wysokość należnego odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 102 z 2010 r., póz. 651, z późn. zm.) przez rzeczoznawcę majątkowego R. T., w operacie szacunkowym z dnia 4 kwietnia 2012 r. w wysokości [...] zł. Zdaniem organu II instancji, Starosta [...] właściwie dokonał oceny operatu szacunkowego i zasadnie uznał, iż został on wykonany zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. o sposobie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W myśl § 36 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Stosownie zaś do § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio. Rzeczoznawca ustalił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku lokalnym nie zaistniały w niezbędnej ilości transakcje sprzedaży gruntów pod drogę, mogące stanowić materiał porównawczy. Dlatego do porównań przyjęto nieruchomości, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obejmujące teren wsi: S., U., P., P., O., M., M., K. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Autor operatu do wyceny wybrał próbkę 23 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych od [...] m2 do [...] m2. Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości, 1m2 gruntu wyceniono w wysokości [...] zł. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 4 kwietnia 2012 r. jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilości i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Od powyższej decyzji Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu, zarzucając organowi: 1. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.; – art. 7, 12 § 1 77 § 1 i 80§1 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego w ramach niniejszego postępowania; – art. 12 §1 kpa poprzez naruszenie zasad wnikliwości działania organów administracji publicznej poprzez pobieżną i ogólnikową ocenę operatu szacunkowego oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, a nie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy skargę wniósł uprawniony podmiot. Zgodnie z treścią art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli skarga nie została wniesiona przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, organizację społeczną w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób lub podmiot uprawniony do wniesienia skargi na mocy przepisów szczególnych, to wówczas o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Kwestię zasadniczą w przedmiotowej sprawie stanowi ocena legitymacji procesowej Zarządu Powiatu [...] do wniesienia w imieniu tego Powiatu skargi na decyzję Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. wydaną przez Starostę Powiatu [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Powołaną decyzją Starosta ustalił odszkodowanie za nieruchomość gruntową, zajętą pod drogę publiczną powiatową. W realiach badanej sprawy jej istotą jest rozróżnienie podwójnej roli w jakiej występuje starosta, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa, w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 129 ust 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.) ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W sprawie ma zatem miejsce wyraźny konflikt sfery praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu. Podkreślenia wymaga przy tym, że Starosta wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Mimo to nie można zapominać, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej u.s.p.) starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Co więcej, ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Jednocześnie starosta powiatowy w myśl art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 u.s.p. jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Przy czym jak już uprzednio zostało wskazane zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Zatem w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes prawny. Fakt ten nie powinien również budzić wątpliwości Zarządu Powiatu [...]. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1311/11). Taka pozycja organu, jako dysponenta władztwa publicznego zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Wykluczona jest zatem możliwość równoczesnego występowania w interesie strony zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, który na mocy art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 6 kpa ma obowiązek działać na podstawie prawa, a więc i zachować bezstronność w załatwianiu spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06, postanowienie NSA z 5 października 1993 r. sygn. SA/Wr 767/93, postanowienie NSA z 29 kwietnia 1986 r., sygn. SA/Gd 43/86, postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 190). Organ administracyjny podejmując bowiem akt jurysdykcji, jest iudex in causa sua, co w połączeniu z władztwem, jakim dysponuje powoduje szereg konsekwencji dla jurysdykcji administracyjnej. Rysuje się tutaj zatem dwoistość roli organu prowadzącego jurysdykcję administracyjną, co nasuwa wniosek, że unormowanie powierzania ważnego problemu powierzania kompetencji jest niespójne, wręcz niestaranne (por. Jan Zimmermann "Polska Jurysdykcja Administracyjna" Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996 r.). Z tych też powodów Zarząd Powiatu, na którego czele stoi starosta nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Reasumując, skoro starosta wydał decyzję w sprawie, to zarząd powiatu na czele z tym starostą nie może zasadnie wywodzić, iż posiada on legitymację procesową do kwestionowania decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że w takich przypadkach ustawodawca wyposażył właściwe organy w stosowne instrumenty, którymi powinny się one posłużyć dostrzegając ryzyko wystąpienia konfliktu interesów. Konkretnie - w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność powiatu, starosta powiatu reprezentujący go oraz także jako urzędnik powiatu, nie ma możliwości upoważnienia do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Uwzględniając powyższe wywody należy stwierdzić, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji nie posiada legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie posiada bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określane mianem "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J.P. Tarno, "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", Państwo i Prawo 2/2006). Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Skoro w sprawie niniejszej starosta tego powiatu wydał decyzję I instancyjną, na mocy której powiat jest obowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania, to żaden z jego reprezentantów nie może skutecznie wnieść odwołania działając za Powiat. Zmiany proceduralne pozostają bowiem bez wpływu na matarialnoprawne zagadnienie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, w tym reprezentacji Powiatu, w zakresie realizacji tego obowiązku. Nie może zatem mieć miejsca taka sytuacja, gdy Starosta powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej najpierw wydał decyzję, a następnie zarząd powiatu (na czele którego stoi starosta jako przewodniczący) złożył od niej odwołanie wywodząc, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego. Wywłaszczenie stanowi realizacje celów publicznych, a nie element obrotu prywatnoprawnego nieruchomościami. Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym działając poprzez starostów odejmuje własność jako Państwo, dla realizacji celów przed nim postawionych, przy czym czyni to za słusznym odszkodowaniem. Co za tym idzie w kwestii ustalenia słusznego odszkodowania nie ma miejsca na interes prawny jednostki samorządu terytorialnego. Mamy tu do czynienia bowiem z celem publicznym, a więc podyktowanym interesem publicznym. Czym innym jest bowiem interes prawny danej osoby, a czym innym interes publiczny. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi natomiast nałożone na dany podmiot zadanie, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia. Tym samym sąd w składzie niniejszym popiera stanowisko zawarte w wyrokach tutejszego sądu o sygnaturach I SA/Wa 2126/12 i SA/Wa 2547/12. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a.