I SA/Wa 463/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 14 grudnia 2023 r. nr KO C/7442/Go/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ") postanowieniem z 14 grudnia 2023 r., nr KO C/7442/Go/23, na skutek wniosku M. M. (dalej jako "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy własne postanowienie z 15 listopada 2023 r., nr KOC/6466/Go/23, odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent") z dnia 5 października 2012 r. w sprawie ogłoszenia II przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z 1 września 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o stwierdzenie nieważności "orzeczeń organów M ST Warszawa stanowiących podstawę umowy sprzedaży przez M ST Warszawa nieruchomości przy ul [...] w [...] na rzecz osób trzecich na podstawie aktu notarialnego z dnia 2 stycznia 2013 r. z pominięciem następców prawnych właściciela dekretowego". W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, po pierwsze - zarządzenia nr 1595/2011 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 października 2011 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, po drugie - zarządzenia nr 3423/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 października 2012 r. w sprawie ogłoszenia II przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], jak też orzeczeń wykonawczych do ww. zarządzeń. Skarżąca wyjaśniła, że wywodzi swój interes prawny z tego, że jest córką J. M. – spadkobiercy A. O., przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Skarżąca dodała, że w zakresie potwierdzenia spadkobrania po zmarłym J. M. toczy się obecnie postępowanie sądowe. W piśmie z 4 grudnia 2021 r., pełnomocnik Skarżącej – adwokat J. D., podtrzymał wniosek Skarżącej z 1 września 2021 r., wyjaśniając, że Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych dotyczących wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przez m.st. Warszawę w drodze przetargu, z uwagi na naruszenie interesu prawnego właściciela przeddekretowego i jego następców prawnych. Pełnomocnik złożył ewentualny wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po J. M. toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] pod sygn. akt [...]. Pismem z 16 października 2023 r., wniosek nieważnościowy Skarżącej wraz z aktami sprawy, został przekazany przez Prezydenta m.st. Warszawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie celem jego rozpatrzenia. Postanowieniem z 15 listopada 2023 r., nr KOC/6466/Go/23, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 3423/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 października 2012 r. w sprawie ogłoszenia II przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], tłumacząc to tym, że w sprawie zaistniała przeszkoda w prowadzeniu postępowania o charakterze przedmiotowym z uwagi na fakt, że zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia przetargu nie podlega kontroli instancyjnej w ramach trybów nadzorczych procedury administracyjnej. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 14 grudnia 2023 r., KO C/7442/Go/23, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło zaś, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Następnie, organ wskazał, że postępowanie przetargowe prowadzone w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter cywilny, nie administracyjny, a jego prawidłowość może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. W rozpoznawanej przez Kolegium sprawie zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy o ogłoszeniu przetargu nie jest, w ocenie organu, decyzją administracyjną i przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do jego wydania. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że po wstępnej analizie wniosku Skarżącej, zasadnie ustalono zaistnienie negatywnej przyczyny załatwienia wniosku, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z 14 grudnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca. Zarzuciła w nim naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: 1) 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156-159 k.p.a., art. 91-94 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie i błędne uznanie iż nie podlega stwierdzeniu nieważności w trybie administracyjnym (sądowoadministracyjnym), a jedynie na drodze cywilnej, zarządzenie nr 3423/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 października 2012 r. w sprawie ogłoszenia II przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] w Dzielnicy [...], wydane m.in. na podstawie art. 38 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1 pkt 1, związku z art. 4 pkt 9 oraz art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.); 2) art. 10 k.p.a. przez odmowę wglądu do akt nieruchomości przy ul. [...] dołączonych przez Biuro Spraw Dekretowych do sprawy, stanowiących materiał dowodowy w dacie wydania zaskarżonych postanowień, uniemożliwienie stronie zajęcia stanowiska w stosunku do zebranego materiału, w tym na etapie składania skargi; 3) art. 66 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem przez Kolegium, iż podważane zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nie podlega stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 k.p.a. i nie przekazanie sprawy do organu właściwego i uprawnionego do stwierdzenia nieważności takiego aktu jak np. zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego z jednoczesnym pouczeniem strony; 4) art. 7 k.p.a. przez nie zastosowanie się do dyrektywy aby w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a w tym wypadku nie doprowadziły do usunięcia z obiegu prawnego zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy wydanego z rażącym naruszeniem roszczeń i praw byłych właścicieli i ich następców prawnych; 5) art. 10 k.p.a. przez nie zastosowanie i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału przed wydaniem zaskarżonego postanowienia w szczególności, iż w aktach znajduje się pismo Biura Spraw dekretowych z 8 grudnia 2023 roku o przesłaniu akt nieruchomości, które odesłano bezpośrednio po wydaniu postanowienia z 14 grudnia 2023 r. uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się; 6) art. 9 k.p.a. przez nie zastosowanie w sytuacji gdy to na Kolegium jako organie administracji publicznej spoczywał obowiązek do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a Kolegium nie wykazało działań, do których było zobowiązane jako organ czuwający nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu Kolegium powinno udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z postanowieniem na jego podstawie utrzymanym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium, ewentualnie stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia Prezydenta m.st Warszawy zgodnie z wnioskiem. Z ostrożności procesowej Skarżąca wniosła, w trybie art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kontrolę zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy objętych wnioskiem strony w niniejszej sprawie i zbadanie ich legalności. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie, przyznanie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego w przypadku działania przez pełnomocnika w jej imieniu przed WSA. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów, w szczególni wskazała, że złożony przeze nią wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył m.in. zarządzeń Prezydenta o przeprowadzeniu przetargu, które jako takie są wydawane na podstawie art. 38 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlegają kontroli instancyjnej, jak i nadzorczej, niezależnie od możliwości złożenia skarg przez uczestników postępowania przetargowego. Wyjaśniła przy tym, że każdemu podmiotowi, który nie był uczestnikiem postępowania przetargowego powinno przysługiwać prawo do podważenia orzeczenia organu dotyczącego organizacji przetargu w szczególności, gdy dotyczy to osób uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej lub których interesy i roszczenia naruszono organizując taki przetarg. Taka sytuacja, zdaniem Skarżącej, miała miejsce w tym przypadku, ponieważ Skarżąca wykazała swój interes prawny w tym, że organ zarządzając przetarg dotyczący sprzedaży nieruchomości rodzinnej naruszył jej prawa i roszczenia do tej nieruchomości, zbywając taką nieruchomość osobom trzecim w wyniku zarządzenia przetargu. W cenie Skarżącej, gdyby organ dokonał rzeczowej analizy stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] w [...] to by nie zarządził przeprowadzenia takiego przetargu. Zdaniem Skarżącej, wykazano zatem, że zarządzenie Prezydenta zostało wydane bez podstawy faktycznej, z rażącym naruszeniem prawa i interesów Skarżącej. W tej sytuacji argumentacja przywołana przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu jest błędna, a samo postanowienie wydane z pominięciem istotnych regulacji prawnych. Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że z przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisów nie wynika, aby kwestionowane zarządzenie nie mogło być usunięte z obiegu prawnego w wyniku stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem Skarżącej, z samej ustawy o samorządzie gminnym, a dokładnie z jej art. 91-94, wynika, że orzeczenia organów o ile nie są decyzjami czy postanowieniami administracyjnymi podlegają stwierdzeniu nieważności na zasadach tam określonych. Kolegium natomiast nie wskazało dlaczego nie można było rozpoznać wniosku strony w w/w trybie, jak i nie poinformowało Skarżącej o takiej możliwości. W sytuacji zaś gdyby właściwy był inny organ do stwierdzenia nieważności, Kolegium powinno, zdaniem Skarżącej, taki wniosek przekazać zgodnie z treścią art. 66 k.p.a., czego nie uczyniło. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie powinien być zastosowany art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 3423/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 października 2012 r. w sprawie ogłoszenia II przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, że w sprawie zaistniała przeszkoda w prowadzeniu postępowania o charakterze przedmiotowym w postaci braku kognicji organu w zakresie badania legalności przedmiotowego zarządzenia w trybie nadzoru (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określonego w art. 156 k.p.a. i następnych). Organ uznał zatem, że w sprawie zaistniały jedna z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. ("inne uzasadnione przyczyny") uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Stosownie do brzmienia wskazanego powyższej przepisu k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem dopuszczalne z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym (np. brak kompetencji organu administracji do załatwienia żądania strony) i podmiotowym (np. żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony). Oczywistość powyższych przesłanek należy rozumieć jako sytuacje, w której ich wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Ponadto, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W ocenie Sądu, organ właściwie przyjął, że w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem Skarżącej. Organ słusznie bowiem uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak kompetencji organu administracji do załatwienia żądania Skarżącej. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. kontroli legalności poddawany jest akt administracyjny jako forma podejmowania władczych rozstrzygnięć przez organ administracji (np. wójta, burmistrza czy prezydenta miasta), a więc zewnętrznych aktów władczych określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Nie stwierdza się nieważności innego rodzaju działań administracji, jak na przykład czynność materialno-techniczna (wyrok NSA z 3 listopada 1999 r., II SA 351/99, LEX nr 46195) czy zaświadczenie (wyrok NSA z 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93, Samorząd Terytorialny 1995, nr 4, s. 66). Przepis art. 156 k.p.a. nie stanowi również podstawy do oceny legalności aktów normatywnych, w tym aktów normatywnych wydanych przez organy administracji (wyrok NSA z 17 marca 1998 r., IV SA 967/96, LEX nr 45674; wyrok NSA z 5 marca 1998 r., IV SA 964/96, LEX nr 45646). Nie stwierdza się także nieważności tzw. nieaktu (decyzji nieistniejącej), tj. działania mającego jedynie pozory decyzji (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2024). Wskazać należy następnie, że zarządzenie nr 3423/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 października 2012 r. w sprawie ogłoszenia II przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], zostało wydane m.in. na podstawie 38 ust. 1 i ust. 2, art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 9 oraz 67 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344, ze zm., dalej również jako "u.g.n."). Stosownie natomiast do brzmienia tychże przepisów u.g.n., przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ (przez co należy rozumieć - starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa) albo minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz do nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1. Ogłoszenie o przetargu podaje się następnie do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminów, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4. W ogłoszeniu o przetargu podaje się informacje zamieszczone w wykazie oraz czas, miejsce i warunki przetargu, a w razie ogłoszenia kolejnego przetargu lub rokowań, również terminy przeprowadzenia poprzednich przetargów. Ogłoszenie o przetargu wywiesza się w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o ogłoszeniu przetargu podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Jeżeli pierwszy przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, w okresie nie krótszym niż 30 dni, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, przeprowadza się drugi przetarg, w którym właściwy organ albo minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz do nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1, może obniżyć cenę wywoławczą nieruchomości ustaloną przy ogłoszeniu pierwszego przetargu, stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 2. Przetarg przeprowadza się m.in. w formie przetargu ustnego nieograniczonego. Jak wynika z powyższej zacytowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ogłoszenie o przetargu stanowi etap sformalizowanej procedury przetargowej. Nie toczy się w tym przedmiocie żadne postępowanie administracyjne. Czynność ogłoszenia o przetargu ma zatem charakter proceduralny. Uzewnętrznia zamiar (a nie konkretną decyzję) określonego zadysponowania nieruchomością należącą do zasobu własności publicznej. Uruchamia zatem czynności związane z organizacją przetargu i przez to nie rodzi skutków prawnomaterialnych wobec osób trzecich, ponieważ określa zdarzenie i czynność o charakterze przyszłym i niepewnym. Ogłoszenie przetargu stanowi bowiem dopiero podstawę do realizacji kolejnych etapów przetargu i – w przypadku wybrania oferty – zawarcia umowy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 300/21 oraz wydane w tej sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 616/22). Tym bardziej więc zarządzenie w sprawie ogłoszenia przetargu nie może być traktowane jako decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie. Zgodzić się należy również z poglądem, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z 2 sierpnia 1994 r., sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z , 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. Natomiast, zgodnie z art. 40 ust. 5 u.g.n., uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1, uczestnik przetargu może zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Z kolei, w myśl § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego mógł uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną. Ustawodawca przewiduje zatem możliwość zaskarżania jedynie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu (por. art. 40 ust. 5 u.g.n.), choć i w tym przypadku nie jest możliwa droga sądowoadministracyjna. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 492/11 (cyt.): "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, jakie wyraził w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że brak jest przesłanek, by uznać, że występuje w takim przypadku sytuacja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy i w konsekwencji wykluczył dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny." Uwzględniając wszystkie powyższe argumenty, zdaniem Sądu, trafnie w rozpoznawanej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania, bowiem nie był uprawniony do jego prowadzenia. Na gruncie obowiązujących przepisów organy administracji nie są bowiem uprawnione do oceny legalności aktów w trybie nadzoru, które nie są decyzjami administracyjnymi (w tym przypadku zarządzenie prezydenta miasta). W związku z tym organ, do którego Skarżąca skierowała wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej zarządzenia Prezydenta, nie mógł na gruncie art. 156 i następnych k.p.a. rozstrzygać o jego legalności. Prawidłowo zatem organ postąpił odmawiając wszczęcia postępowania, skoro z uwagi na przedmiot objęty wnioskiem nie był umocowany do prowadzenia postępowania. W realiach niniejszej sprawy zachodzi bowiem przypadek "innej uzasadnionej przyczyny", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził przy tym zaistnienia naruszeń przepisów postępowania, w szczególności podniesionych w zarzutach skargi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy gwarancje procesowe Skarżącej w postaci prawa do czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 10 § 1 k.p.a., nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z korespondencji mailowej pełnomocnika Skarżącej, termin wglądu do akt sprawy został wyznaczony na dzień 16 stycznia 2023 r. (winno być "2024 r.") na godz. 12.00. Z kolei, w aktach sprawy brak jest informacji czy do zaplanowanej czynności zapoznania z aktami faktycznie doszło. W skardze podniesiono natomiast, że poprzez odmowę wglądu do akt sprawy uniemożliwiono Skarżącej zajęcie stanowiska w sprawie, w tym na etapie składania skargi do Sądu. Niemniej jednak zauważyć wypada, że pełnomocnik Skarżącej w dniu 10 kwietnia 2024 r. zapoznał się w czytelni akt tutejszego Sądu z całością dokumentacji niniejszej sprawy. Do dnia wyrokowania przez Sąd nie przedstawił jednak dodatkowego stanowiska w sprawie, ani nie uzupełnił skargi. Dlatego też, Sąd uznał, że nawet ewentualny brak wglądu do akt na etapie postępowania przed organami, nie uniemożliwił Skarżącej skutecznego zaskarżenia do Sądu postanowienia Kolegium z 14 grudnia 2023 r. oraz przedstawienia swojego stanowiska, co czyni zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. niezasadnym. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, 9 oraz 66 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 1 września 2021 r., sprecyzowanym pismem z 4 grudnia 2021 r., Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzeń Prezydenta. Tym samym, wniosek Skarżącej powinien być rozpoznany tylko w zakresie stwierdzenia nieważności. Skarżąca skierowała powyższe pisma do Prezydenta m.st. Warszawy, który przekazał je do rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Wobec powyższego trudno doszukać się w opisanym przypadku konieczności zastosowania przez organy art. 66 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Do zawiadomienia stosuje się odpowiednio przepis art. 65 § 1a. Zauważyć wypada, że żądanie zastosowania wobec zarządzeń Prezydenta trybów określonych w art. 91-94 ustawy o samorządzie gminnym nie zostało w jakikolwiek sposób uzewnętrznione w treści pism Skarżącej. Nawet jeżeli jednak przyjąć, że było to objęte ewentualnym zamiarem Skarżącej, to wskazać należy, że organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, powinien był rozpoznać wniosek Skarżącej w sprawie, w której jest właściwy, czyli stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w sprawach pozostałych powinien był zawiadomić Skarżącą, że powinna wnieść do właściwych organów administracji publicznej odrębne podania. Nie ma więc organ obowiązku sporządzenia np. odpisu podania i przekazania go do organów właściwych do rozpatrzenia w pozostałym zakresie spraw objętych podaniem. Obowiązki organu niewłaściwego ograniczone są zatem do zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu. Natomiast niepowiadomienie Skarżącej w trybie art. 66 § 1 k.p.a. przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (w tym przypadku zarządzenia) o konieczności wniesienia do organu właściwego odrębnego podania w przedmiocie możliwych do zastosowania trybów z art. 91-94 ustawy o samorządzie gminnym stanowiłoby naruszenie prawa, które jednak nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności. Pomiędzy wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a naruszeniem normy prawa odnoszącej się do powiadomienia Skarżącej o swojej niewłaściwości nie ma bowiem związku przyczynowego. Rozstrzygnięcie Kolegium w rozpoznawanej sprawie nieważnościowej byłoby tożsame, nawet gdyby powiadomiono Skarżącą, który organ jest właściwy do rozpoznania spraw w trybie wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.