I SA/Wa 466/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr[...] , ustalającą odszkodowanie za nieruchomość gruntową, położoną w X., gmina W. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi X., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...]), stanowiącej współwłasność: H. K., J. N., J. N. i T. N. – każdego w ¼ części. W wyniku tego podziału powstały [...] działki, w tym działka nr [...] o powierzchni [...] ha przeznaczona pod drogę dojazdową do nowopowstałych działek, która przeszła na własność Gminy W. Wnioskiem z dnia 9 marca 2006 r. J. N. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli: J. i T. N. oraz H. K., wystąpił do Starosty Powiatu [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę W. własności działki nr [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr[...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wskazując w uzasadnieniu, że w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] wpisana jest Gmina W., ale droga urządzona na tej działce jest drogą wewnętrzną i nigdy nie była drogą publiczną. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekło, iż decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa . Jednocześnie organ orzekł o niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o podziale, z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych. W związku z wydaniem powyższej decyzji Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie odwoławcze i decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...]nia 2007 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 332/10 uchylił decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę odszkodowania należy mieć na względzie art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36 poz.175). W ocenie Sądu powyższy przepis nakazuje w przedmiotowej sprawie wypłatę odszkodowania, którego ustalenie powinno nastąpić w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wynika ponownego rozpoznania sprawy, Starosta [...]decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr[...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] w wysokości [...]zł płatne po [...]zł. na rzecz każdego z czterech współwłaścicieli: J. N., J. N., T. N. i H. K. oraz zobowiązał Wójta Gminy W. do wypłaty w/w odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy W. wnosząc o zamianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego z uwagi na skuteczna zrzeczenie się przez strony odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę. Jednocześnie Wójt Gminy W. zarzucił organowi brak wnikliwej analizy operatu szacunkowego i zawyżenie wartości odszkodowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 roku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że sprawa adnotacji o zrzeczeniu się odszkodowania, zamieszczona przez J. N. na decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 1998 r., zatwierdzającej podział nieruchomości, nie wywiera skutków prawnych w zakresie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do kwestii przyznanego odszkodowania organ wskazał z kolei, że w sprawie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. operat szacunkowy z dnia 29 lipca 2011 r.. Wojewoda podkreślił, że Wójt niezasadnie podnosi zarzuty wobec operatu szacunkowego. Przede wszystkim organ prowadzący postępowanie może dokonać oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym. Nie może zaś wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dlatego też Starosta [...] zawiadomił strony postępowania, że w przypadku kwestionowania wyceny wartości rynkowej nieruchomości, sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania odszkodowawczego, mogą one wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o zbadanie miary poprawności operatu szacunkowego. Ponadto pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy na wniosek Starosty [...] ustosunkował się do zarzutów Wójta Gminy W., dotyczących w/w operatu szacunkowego, na pismo to wójt nie udzielił odpowiedzi. W ocenie organu brak jest zatem podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancynej, gdyż nie narusza ona prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa formalnego, tj. art. 7 kpa, art. 80 kpa, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegające na dowolnym dokonaniu ustaleń faktycznych w zakresie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości wydzielonej pod drogę bez wyjaśnienia stanu tejże nieruchomości w czasie podziału oraz odniesienia tegoż stanu do wartości nieruchomości na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie uwzględnienia faktu, iż w dacie podziału i wydzielenia drogi grunty te miały charakter orny i były to lasy i grunty leśne bez możliwości przeznaczenia pod budownictwo letniskowe, 2. oparcie zaskarżonej decyzji na błędnej ocenie operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy, który to biegły pomimo stwierdzenia w opinii, iż "stan nieruchomości z których wydzielono te działki przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości...", nie uwzględnia tego w swym operacie szacunkowym, wyceniając nieruchomości zajęte pod drogi tak grunty letniskowe według obecnych cen, podczas gdy w dacie wydania decyzji podziałowej grunty te miały charakter rolny i leśny i biegły winien na potrzeby wyceny przyjąć transakcje sprzedaży takich właśnie gruntów, a nie sprzedaży działek letniskowych. 3. dowolną ocenę oświadczenia woli złożonego przez J. N.. – jako pełnomocnika stron postępowania podziałowego - o przekazaniu nowopowstałej drogi na rzecz Gminy W. bez odszkodowania wraz z zrzeczeniem się roszczenia oraz wnoszenia odwołania od decyzji podziałowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – dalej ppsa, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, choć w zdecydowanej większości z innych powodów niż te w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było z związku z wnioskiem byłych właścicieli o ustalenie odszkodowania za działkę przejętą przez Gminę W. na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1998 r., wydanej na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm – dalej ugn). Jak wynika z akt sprawy odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli nieruchomości przyznane zostało w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. Zgodnie z treścią ww. przepisu starosta wykonujący z zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W rozpatrywanej sprawie sporną kwestię stanowi wysokość ustalonego w zaskarżonej decyzji odszkodowania za nieruchomość przejętą w wyniku dokonanego podziału pod drogę publiczną. Zdaniem organów rozpatrujących niniejszą sprawę znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z przepisami ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają z kolei przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Jak wynika z treści operatu biegły oszacował nieruchomość zgodnie z metodą określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. który stanowił w chwili jego sporządzania, że w przypadku braku cen, gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wartość gruntów gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Przyjęcie tej metody rzeczoznawca uzasadnił stwierdzeniem, że w badanym okresie nie odnotowano transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne i na podstawie ww. paragrafu wartość działki gruntu nr [...] określono jako iloczyn wartości 1m2 gruntu z którego została wydzielona i jej powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy zastosował przy wycenie podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań grunty przeznaczone pod zabudowę letniskową, podobne do przedmiotu wyceny pod względem, rodzaju, funkcji i atrakcyjności. Na potrzeby wyceny biegły przyjął z rynku lokalnego 14 niezabudowanych działek letniskowych, których transakcje sprzedaż miały miejsce w latach 2009 - 2011. Wybór swój biegły oparł na tym, że w dniu podziału nieruchomości obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy W, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy W. Nr [...]z dnia [...] czerwca 1992 r. Zgodnie z tym planem wyceniana działka położona była na terenach przeznaczonych pod budownictwo letniskowe. Dokonując analizy sporządzonego ww. operatu szacunkowego w pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011 r. ustawodawca nie zawarł jednak przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 roku we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania, powinien odpowiadać znowelizowanej treści rozporządzenia obowiązującej od dnia 26 sierpnia 2011 roku. Zgodnie z nową treścią przepisu § 36 ust. 1 rozporządzeniem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 3 w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Z kolei zgodnie zaś z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Powyższe zasady wyceny nieruchomości obowiązują również przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn, z tym, że stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Jedną z istotnych zmian wprowadzonych przez nowelizację jest zatem odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych przepisów wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych. Wobec powyższego, organy które w niniejszej sprawie wydawały zaskarżone decyzje pod rządami zmienionego rozporządzenia, powinny przede wszystkim ustalić zakres i wpływ nowelizacji na wydaną opinię. Oznacza to, że organy powinny zobowiązać rzeczoznawcę do odniesienia się do zmiany przepisów i ewentualnego zweryfikowania opinii w świetle nowych uregulowań. Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości będzie zatem zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem podziału powoduje wzrost jej wartości. W szczególności powinien on określić, czy wprowadzenie nowego brzmienia § 36 ust. 3 rozporządzenia miało wpływ na wysokość odszkodowania. Przy czym biegły powinien odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, że w dacie wydania decyzji podziałowej i wydzielenia drogi, działka miała charakter orny i były to lasy oraz grunty leśne bez możliwości przeznaczenia pod budownictwo letniskowe. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającej, określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby uprawnionej do odszkodowania. Tak ustalona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy w związku z art. 134 ust. 1 ustawy, podstawę ustalenia przez starostę wysokości odszkodowania za nieruchomości. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii zrzeczenia się przez byłych właścicieli prawa do dochodzenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wskazać należy, w pierwszej kolejności, że jak wynika z akt sprawy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania zostało złożone w dniu 10 grudnia 1997 r., a zatem przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1998 roku. Powyższe oznacza, że oświadczenie z dnia 10 grudnia 1997 r. nie wywołało skutków prawnych, gdyż do złożenia oświadczenia doszło za nim jeszcze nastąpiło przejście na rzecz podmiotów publicznoprawnych praw do gruntu wydzielonego pod drogę. Uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ugn., w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe są bowiem dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dn. 4.10.2006 sygn. akt I OSK 417/06 oraz I OSK 238/07 z dnia 26.02.2008 r. LEX 578071 - cbos.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 332/10, Sąd wskazał, że skutków oświadczenia złożonego przez J. N. nie można rozciągać na pozostałych współwłaścicieli, powołując się na znajdujące się w aktach pełnomocnictwo, udzielone przez nich J.N. do dokonania darowizny z dnia [...] września 1997 roku. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ prowadzący postępowanie, winien najpierw uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w szczególności, zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii i jej weryfikację biorąc pod uwagę nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r., a więc w dacie podjęcia decyzji przez organ I instancji i dokona oceny, czy ustalenia operatu szacunkowego z dnia 8 lipca 2011 r. pozostają aktualne po zmianie przepisów. Brak podjęcia przez organ powyższych działań spowodowało bowiem naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 152 ppsa.