I SA/Wa 468/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. spraw ze skarg G. K. i Fundacji [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uwłaszczenia oddala skargi. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 roku nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 roku dotyczącą uwłaszczenia [...] Zakładu [...] w P. działką nr [...] położoną w P. przy ul. [...], w części odnoszącej się do b. parceli nr [...] stanowiącej część działek nr [...], [...] i [...] powstałych z działki nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładu [...] w P. [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) oraz art. 40 ust. 3 i 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 roku Nr 30 poz. 127) decyzją z dnia [...] stycznia 1991 roku stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [...] Zakład [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. W wyniku złożonego przez G. K. i P. S. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części odnoszącej się do nieruchomości wywłaszczonej od L. i S. S., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 roku stwierdził, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 roku w części odnoszącej się do dawnej parceli [...], stanowiącej część działek nr [...], [...] i [...] powstałych z działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Organ badając ponownie sprawę w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że działki nr [...] i [...] położone w [...] przy ul. [...] stanowiły współwłasność L. i S. S., których następcami prawnymi są G. K., P. S. i J. N. Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] marca 1959 roku. Część tej nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...] weszła w skład działki nr [...], którą aktualnie stanowią działki nr [...], [...] i [...]. Ustalono także, że w ww. decyzji uwłaszczeniowej wskazano jednoznacznie, że prawo własności budynków i innych urządzeń na gruncie uzyskał [...] Zakład [...] w P., który to zakład nie posiadał osobowości prawnej. [...] osoba prawną było tylko Przedsiębiorstwo [...] w W. utworzone zarządzeniem nr [...] Ministra [...] z dnia [...], które w [...] roku zostało przekształcone w [...] . Natomiast [...] Zakład [...] w P. był jednostką organizacyjną [...] w W. Zakład ten nie posiadał osobowości prawnej, co oznacza, że decyzja z dnia [...] czerwca 1991 roku zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie jednak z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia ogłoszenia decyzji lub jej doręczenia upłynęło 10 lat. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem aktem notarialnym z dnia [...]1995 roku Rep. [...] jednostka uwłaszczona przeniosła prawa rzeczowe do działki nr [...] na rzecz Fundacji [...] w P., następnie prawa te były przedmiotem dalszego obrotu, co powoduje nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 158 kpa. Skargi na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury złożyli G. K. i Fundacja [...] w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. G. K. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że mogło dojść skutecznie do przeniesienia przez [...] Zakład [...] w P. w drodze umowy darowizny prawa wieczystego użytkowania na Fundację [...] w P.; 2. naruszenie prawa materialnego polegające na tym iż można było decyzją uwłaszczeniową przyznać [...] Zakładowi [...] w P. prawo wieczystego użytkowania; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez ustalenie, iż umowa darowizny z dnia [...] 1995r. (Rep. [...] - akt notarialny) stanowi przeszkodę i nieodwracalny skutek, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Natomiast Fundacja [...] w P. podniosła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. są wadliwe i nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Przy czym wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.7 kpa, art. 8 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 100 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa - w uzasadnieniu przestawiła obszerną argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Obie skargi są niezasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sąd w całości podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 roku została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-2 powołanej ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten wyraźnie określał, że uwłaszczenie może dotyczyć jedynie osoby prawnej. Zatem wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz [...] Zakładu [...] w P., jednostki organizacyjnej przedsiębiorstwa [...] nie posiadającej osobowości prawnej daje podstawę do stwierdzenia, że została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 2 pkt 2 kpa dająca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Utrwalone w orzecznictwie jest bowiem stanowisko, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy następuje naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Należy również podkreślić, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest sama decyzja i jej skutki prawne, a nie postępowanie administracyjne. W skardze złożonej przez Fundację [...] w P. wskazano, że wniosek z [...] stycznia 1991 roku o uwłaszczenie sygnowany był pieczęcią [...] Przedsiębiorstwa [...] – [...] Zakładu [...] wyposażonego w osobowość prawną. Zatem decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] nie jest dotknięta wadą nieważności, a jedynie występuje w niej błędne oznaczenie strony, które winno zostać sprostowane. Takie stanowisko skarżącej Fundacji – zdaniem składu orzekającego- nie może zostać zaakceptowane- bo jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym jest wyłącznie decyzja, a nie wniosek wszczynający postępowanie w sprawie. Postępowanie nadzwyczajne jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego i jego celem jest jedynie zbadanie czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności, nie można natomiast w ramach tego postępowania "naprawiać" postępowania zwykłego. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi wniesionej przez Fundację nie zasługują na uwzględnienie. Poza tym w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, a konkretnie w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zatem w art. 156 § 2 kpa nie chodzi o nieodwracalność absolutną, rozumianą jako totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego, lecz o nieodwracalność względną , polegającą na niemożności odwrócenia skutków prawnych decyzji przez organ administracyjny działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w przypisanym jej trybie postępowania. Wobec powyższego decyzja wywoła nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania dla organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej, ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna ustalony jest pogląd, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, nie może być bezpośrednim źródłem nieważności czynności prawnej (por. uchwała pełnego składu Izby cywilnej SN z 25.04.1964 r. III CO 12/64, OSNCP 1964/12/244). W niniejszej sprawie chodzi natomiast o powiązanie decyzji uwłaszczeniowej z późniejszymi aktami zbycia nieruchomości. W tym przypadku jak słusznie stwierdził organ, nie miał on jakiejkolwiek możliwości cofnięcia skutku prawnego wywołanego aktami notarialnym dotyczącymi zbycia przedmiotowej nieruchomości. I tak aktem notarialnym z dnia [...] 1995 roku nr rep. [...] [...] Zakład [...] w P. [...] w W. darował na rzecz Fundacji [...] w P. działkę nr [...] o pow. [...] ha (w skład której wchodzą wywłaszczone parcele nr [...] i [...]). Następnie aktem notarialnym z dnia [...] 2000 roku nr rep. [...] Fundacja [...] w P. przeniosła w wyniku wykonania zobowiązania na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w P. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału dziali nr [...]). Kolejnym aktem notarialnym z dnia [...] 2000 roku nr rep. [...] Fundacja sprzedała [...] Ośrodkowi [...] w W. odrębną własność lokalu użytkowego nr [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). W sprawie miał miejsce jeszcze dalszy obrót przedmiotową nieruchomością. Dlatego organ zasadnie przyjął, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny. Niesłuszne są zatem również zarzuty skargi wniesionej przez G. K., że nie jest skuteczne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1995 roku na rzecz Fundacji [...] w P., gdyż zbył je przedmiot którego nie dotyczy decyzja uwłaszczeniowa z [...] czerwca 1991 roku. Organ w postępowaniu nieważnościowym nie ma bowiem uprawnień do oceny prawidłowości czynności cywilnoprawnych, ma jedynie obowiązek wziąć pod uwagę ich skutek. Biorąc powyższe pod uwagę sąd z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm.) orzekł jak w sentencji.