I SA/Wa 471/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz w/w Spółdzielni, działkę nr [...] z obrębu [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1973 r. M. L., właścicielka nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów [...] nr dz. [...] o pow. [...] m2 w obr. [...], zbyła ją na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę magistrali wodociągowej (odcinek ulicy [...] przy [...]). Następnie w dniu [...] marca 1993 r. M. L. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość ta odpowiada obecnie: - części działki ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha; - działce ew. nr [...] z obrębu [...]o pow. [...]ha; - działce ew. nr [...]z obrębu [...]o pow. [...]ha; - działce ew. nr [...]z obrębu [...]o pow. [...]ha; - działce ew. nr [...]z obrębu [...]o pow[...]ha. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] Zarząd Gminy [...] przekazał w użytkowanie wieczyste grunt o powierzchni [...] m2 obejmujący między innymi działkę ewidencyjną z obrębu [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]". Prawo użytkowania wieczystego nie zostało natomiast ujawnione w księdze wieczystej. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r., J.L. (spadkobierca M.L., dawnej właścicielki nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...]) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" działki Nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, że jego zdaniem przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem organ rozporządził gruntem, co do którego nie zostało zakończone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" działkę nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że z akt wynika sprawy, iż w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. przez Zarząd Gminy [...] nie zostało zakończone postępowanie wszczęte wnioskiem M. L. z dnia [...] marca 1993 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Doszło zatem, zdaniem Kolegium, do rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż uwłaszczenie nie może naruszać prawa osób trzecich. Kolegium wskazało ponadto, że postępowanie uwłaszczeniowe dotyczące nieruchomości nabytej w drodze wywłaszczenia nie może się zakończyć bez wcześniejszego ustalenia, czy została ona wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dniu [...] listopada 2011 r. [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] złożyła do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 3 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 187/09 oraz wskazało, że jeżeli organ zadysponował nieruchomością mimo nie rozpoznania wcześniej złożonego wniosku byłego właściciela o jej zwrot, to tym samym rażąco naruszył art. 69 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazał przy tym, że w sprawie niniejszej bezspornym jest, że wniosek byłego właściciela o zwrot złożony został w dniu [...] marca 1993 r. i do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. do dnia [...] lipca 1997 r. wniosek ten nie został rozpoznany. Ewidentnie zatem, zdaniem organu, doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien był poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1ustawy z 1985 r. Osoby te, bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca prawny wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1pkt 4 kpa. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie: 1. przepisów materialno prawnych, w szczególności: - art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 80 ust. 2 ww ustawy poprzez jego niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy 2. przepisów postępowania w szczególności: - art. 7, art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną subsumcję, w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy; - art. 9 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa oraz art. 10 kpa poprzez ich niezastosowanie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy; - art. 77 § 1 kpa poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) – dalej "ppsa". Analizując materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy oraz oceniając zarzuty podniesione przez stronę skarżącą Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby organ naruszył prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stanowił przepis art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – dalej "ugn". Zgodnie z tym przepisem posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. W tym miejscu wskazać należy, że zarówno ugruntowane już orzecznictwo jak i doktryna, stoi na stanowisku, że choć celem w/w przepisu było niewątpliwie uregulowanie sytuacji prawnej posiadaczy nieruchomości, to nie mogło ono jednak odbyć się kosztem praw osób trzecich do tych nieruchomości. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, dawna właścicielka spornej nieruchomości M. L. wystąpiła w dniu [...] marca 1993 r. z roszczeniem o zwrot dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] o przekazaniu na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przed rozpoznaniem sprawy o ustanowienie użytkowania wieczystego organ powinien był bowiem najpierw rozpoznać zasadność wniosku o zwrot. Zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości jest bowiem zagadnieniem wstępnym dla nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 178/09). W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 ugn, który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (została ona sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi, ewentualnie jego następcy prawnemu, nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10). W sprawie niniejszej brak jest jednak wpisu w księdze wieczystej. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania tj. art. 77 § 1, art. 7, art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze, a także naruszenia ponieważ, organ w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w prawidłowy sposób zinterpretował art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji