I SA/Wa 472/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania A. B. pomocy w formie świadczeń pieniężnych na zakup opału. Decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2015 r. A. B. wystąpiła o przyznanie pomocy na zakup opału. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy w formie świadczeń pieniężnych na zakup opału z powodu braku współpracy strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Od decyzji Wójta odwołanie złożyła A. B., kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia i podnosząc, że przez cały rok organ I instancji nie udzielił jej żadnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r utrzymało w mocy odmowną decyzję Wójta Gminy [...], wskazując, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 2, 3, 4, 11 ust. 2 i 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.). Wskazał, że organ I instancji należycie argumentował, że skarżąca swoim postępowaniem uchybiła obowiązkowi współpracy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca uniemożliwiła pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a na wezwanie nie nawiązała kontaktu. W dniu 10 grudnia 2015 r. pracownik socjalny udał się bowiem pod wskazany przez stronę adres zamieszkania, jednak nie zastał wnioskodawczyni w domu. Obecna w domu siostra skarżącej wskazała, iż nie wie kiedy skarżąca będzie w domu. Pracownik pozostawił informację w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, że w dniu 15 grudnia 2015 r. ponownie podejmie próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W wyznaczonym terminie skarżąca ponownie nie była obecna w miejscu zamieszkania, a na wezwanie organu z dnia 16 grudnia 2015 r., o wskazanie przez nią dogodnego terminu na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie odpowiedziała. Wobec powyższego, zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż postawa skarżącej świadczy o braku współpracy z organem i stanowi powód odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zakwestionowała zaskarżoną decyzję i wskazała na trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej na zakup opału. Zauważyć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej właściwe organy są związane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która to ustawa reguluje w sposób wiążący m. in. rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Wskazać przy tym trzeba, że celem pomocy społecznej – stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. – jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. W art. 3 ust. 2 ustawy określono, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Ponadto, stosowanie do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dalej, ustawodawca w art. 4 u.p.s. podkreślił rolę, jaką w systemie pomocy społecznej odgrywa współdziałanie osoby ubiegającej się o taką pomoc, nakładając na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Konsekwencje braku aktywności, o której mowa w art. 4 u.p.s., mogą okazać się dotkliwe dla wnioskodawcy. Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wprost stanowi, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Co istotne, powyższy przepis stanowi samoistną przesłankę do odmowy przyznania pomocy. Przytoczone wyżej przepisy stanowią istotne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej właściwe w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Należy przy tym podkreślić, że konstrukcja prawna mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 39 u.p.s. opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w tym m. in. przywołane wyżej przepisy art. 2 – 4 i art. 11 ust. 2 ustawy. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam zaś fakt spełnienia kryteriów ustawowych, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/2007, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał powołany przez organy obu instancji art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi m. in., że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy, pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest ugruntowane już stanowisko, które w pełni podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna, bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 143/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1123/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1851/06 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia można przyjąć bierną lub roszczeniową postawę osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej – permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Należy mieć bowiem na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także w przytoczonym orzeczeniu, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Wobec powyższego organ rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy musi najpierw ocenić sytuację życiową wnioskodawcy i ewentualne możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych ze środków własnych wnioskodawcy. W związku z tym brak współdziałania wnioskodawcy z organem pomocowym oraz negatywne zachowanie mogą spowodować wydanie niekorzystnych dla wnioskodawcy decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącej w kontekście ww. art. 11 ust. 2 u.p.s. Trafnie bowiem wskazano, iż skarżąca wykazuje brak współdziałania z organem w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej m.in. przez brak umożliwienia pracownikowi przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego w celu zorientowania się w sytuacji życiowej i potrzebach skarżącej. Zatem w świetle przedstawionych okoliczności i dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych odmowa przyznania świadczenia musiała być uznana za uzasadnioną. Sąd, kontrolując zarówno zaskarżoną decyzję, jak też decyzję organu I instancji, nie dopatrzył się wadliwości postępowania. Organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80, art. 86, art. 89 § 2 k.p.a., a przeprowadzone postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie Sąd wskazuje, na treść skargi, która w zasadzie nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów na poparcie wniosku o niesłuszności zaskarżonej decyzji. Nadto w zasadniczym zakresie skarga nie dotyczy sytuacji życiowej skarżącej. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.