I SA/Wa 476/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. ustala wpis sądowy na kwotę 200 (dwieście) zł.; 4. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych kwotę 263 (dwieście sześćdziesiąt trzy) zł. tytułem nadpłaconego wpisu sądowego; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych kwotę 200 (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] orzekającej o przekształceniu na rzecz K. M. prawa użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w P. w gminie M. w prawo własności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o przekształceniu prawa użytkownika wieczystego przysługującego K. M. na nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w P. w gminie M. w prawo własności za opłatą jednorazową wynoszącą [...] zł, płatną w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Od powyższej decyzji Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie do Wojewody [...], zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] przekazał odwołanie według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek K. M. Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA, gdyż nie może wykazać w tej sprawie swego interesu prawnego. Organ zauważył, że grunt nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania pozostawał w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy i na jego rzecz przekształcono to prawo w prawo własności. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni oraz przepisów postępowania: - art. 28 KPA, poprzez błędne ustalenie, że Agencji nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu; - art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), poprzez pozbawienie Agencji praw wynikających wprost z prawa materialnego. Wobec powyższych naruszeń Agencja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że legitymacja strony w niniejszym postępowaniu przysługuje bezspornie skarżącej, ponieważ sprawa dotyczy nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja zauważyła, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700) Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2. Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Zdaniem Agencji, organ odwoławczy nie wziął więc pod uwagę instytucji powiernictwa zastosowanej w przepisie art. 5 ustawy jako konstrukcji na której oparto wzajemne relacje pomiędzy Skarbem Państwa, a Agencją. Skarżąca zauważyła też, że jest uprawniona do pobierania opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie decyzji wydawanych przez starostów w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 6, 7, 11 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (również przesłanek o charakterze prawnym), czemu winny dać wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji (także w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Przedstawione wyżej reguły rzetelnej procedury dotyczą również wyjaśnienia kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania podmiotu wnoszącego odwołanie, skoro zgodnie z art. 127 § 1 w związku z art. 28 i 29 KPA odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy m. in. osobie prawnej, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie bądź która na taki interes lub obowiązek się powołuje, żądając czynności organu. Warto przy tym podkreślić, że podstawą ustalenia i oceny, czy w konkretnej sprawie dany podmiot legitymuje się własnym interesem prawnym są przepisy prawa materialnego właściwe w danego rodzaju sprawach w zestawieniu z przepisami regulującymi status prawny danej osoby lub jednostki organizacyjnej. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 565/99 (LEX nr 54198) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że organ, czyniąc ustalenia faktyczne i rozstrzygając sprawę w oparciu o konkretny przepis prawa, powinien mieć na uwadze cały system przepisów istniejących w ustawie, w oparciu o przepis której rozstrzyga sprawę. Interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA lub obowiązek może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w niniejszej sprawie tego rodzaju ustaleń w ogóle nie poczyniło. Zdaniem Sądu, nie można uznać za wystarczającego rozstrzygania o interesie prawnym Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tylko na podstawie art. 28 KPA, bez szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie praw przysługujących Agencji do mienia i mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Kolegium nie wzięło pod uwagę, że z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, iż starosta wydaje decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustala opłatę z tego tytułu także w stosunku do nieruchomości do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Tymczasem taką państwową osobą prawną jest Agencja Nieruchomości Rolnych, powołana do życia ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zmienioną ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Z przepisów art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. wynika, że Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy. Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Agencja wykonuje w imieniu własnym prawa i obowiązki związane z mieniem Skarbu Państwa powierzonym Agencji po zlikwidowanym państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej, w tym również prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych. Z kolei z przepisów art. 12 i 13 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wynika, że Mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy, przejęte w trybie niniejszej ustawy tworzy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje Agencja. Przy czym przejęcie praw i obowiązków z wykonywania prawa własności w stosunku do tego mienia nastąpiło ostatecznie w dniu 30 czerwca 2000 r. Agencja prowadzi też odrębnie własną gospodarkę finansową oraz gospodarkę finansową Zasobu (art. 20 ust. 1 tej ustawy). Sąd zauważa, że przedstawione wyżej regulacje prawne zostały w niniejszej sprawie zupełnie pominięte. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie zadał sobie nawet trudu uzyskania, wskazanej przez skarżącą w odwołaniu, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] i oceny, czy decyzja ta jest ostateczna i czy rzeczywiście potwierdza przejście przedmiotowej nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W znajdujących się w aktach sprawy dokumentach (odpis z Księgi wieczystej Kw nr [...], wypis z rejestru gruntów, operat szacunkowy) brak bowiem wzmianki o tym, że działką nr [...] gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych. W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. z naruszeniem art. 7, 11, 107 § 1 i 3, 127 § 1 KPA w związku z art. 28 i KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno zatem zgromadzić dowód w postaci ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] i ocenić, czy na podstawie tej decyzji przedmiotowe mienie weszło do Zasobu Agencji. W dalszej kolejności organ obowiązany będzie dokonać oceny interesu prawnego skarżącej na podstawie mających znaczenie dla sprawy przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Warto jednocześnie zasygnalizować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionuje się legitymacji agencji wykonujących prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa do bycia stroną w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego prawo własności (por. wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt II SA/Po 785/00; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07; wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 217/08 i z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 215/08 – niepubl.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O ustaleniu prawidłowej kwoty wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Skarżący nie był bowiem zobowiązany do uiszczenia wpisu stosunkowego od skargi, skoro przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustaleniu opłat z tego tytułu (decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty), lecz decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (decyzja o charakterze procesowym). O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 225 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.