I SA/Wa 476/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zmienionej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że w dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zarzuty stawiane decyzji z dnia [...] października 2011 r. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczą sposobu uzasadnienia odpowiedzi na zarzuty zawarte we wniosku z dnia 3 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 3. Minister Skarbu Państwa ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził, że w polskim prawodawstwie nie jest podana legalna, czyli ustawowa definicja słowa "przekazanie", dlatego w decyzji przyjęto jego powszechnie używane znaczenie słownikowe. W obowiązującym w dniu wydania decyzji tekście ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wielokrotnie używano wyrazu "przekazanie". Zdaniem organu, teza zawarta w złożonym wniosku, iż jest to "rozstrzygnięcie nieznane ustawie" wydaje się być nieuzasadniona. Stwierdzenie "przekazanie" użyte zostało w znaczeniu: dawać, przysporzyć - jak i synonimicznie - ustanawiać, ponieważ zgodnie ze znaczeniem słownikowym (Słownik Języka Polskiego - slowniki.gazeta.pl\pl), synonimami wyrazu "dawać" są m. in.: "przekazywać" jak i "ustanawiać". Minister Skarbu Państwa stwierdził, że żaden z przepisów polskiego prawa nie nakłada obowiązku używania w aktach i dokumentach administracyjnych wyłącznie słownictwa i określeń zaczerpniętych z aktu normującego rozstrzyganą problematykę. Użycie zatem zwrotu lub słowa synonimicznego, które nie narusza ducha przepisu i nie budzi wątpliwości co do intencji rozstrzygnięcia, nie stanowi naruszenia prawa, w szczególności rażącego, mogącego stanowić o nieważności decyzji. Tym bardziej, iż w sentencji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] zmieniającej decyzję nr [...] użyto określenia "ustanowienie", co zdaniem organu świadczy o tym, iż oba terminy używane były i rozumiane zamiennie. Dla wykazania, iż dla tego samego rodzaju czynności ustawodawca dopuszcza użycie różnych synonimicznych określeń, organ wskazał, że dla czynności związanych z "przysporzeniem, przekazaniem, daniem", ustawodawca w art. 60 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nr [...] używa sformułowania "oddaje w trwały zarząd". Wyraz "oddaje" jest jeszcze jednym określeniem czynności związanej z rozporządzaniem nieruchomością. Nie ma zatem podstawy, zdaniem organu, aby zgodzić się z zarzutem, że określenie "przekazanie" jest nieznane ustawie - o czym rozstrzygnięto w decyzji nr [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. braku zgody organów nadzorujących jednostki, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że K., mając stosowne uzgodnienia, wystąpił pismem z dnia 27 sierpnia 2007 r. do Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, deklarując zainteresowanie przejęciem przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd K. W myśl dokonanych uzgodnień Dyrektor Generalny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji sporządził w imieniu obu zainteresowanych jednostek organizacyjnych wniosek o wyrażenie zgody na złożenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie przekazania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością. Załącznikiem do tego wystąpienia był wniosek K. o uzyskanie trwałego zarządu do tej nieruchomości. Wniosek ten miał zatem wszystkie cechy wspólnego wniosku dwóch jednostek organizacyjnych, dla których jest jeden wspólny organ nadzorujący. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że zgoda Ministra, której brak zrzuca strona, była wyrażona dla każdej z obu nadzorowanych jednostek. Wniosek ten, po zaakceptowaniu w dniu 22 października 2007 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu nadzorującego obydwie jednostki, tj. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz K., został sfinalizowany wydaniem przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej skarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr[...], które nie były kwestionowane przez K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji będąc organem nadzorującym, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i K. wyraził zgodę na złożenie odpowiedniego wniosku obejmującą swym zakresem zarówno K., jak i Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. A zatem, zdaniem organu, zarzut ten jest bezpodstawny, co przedstawiono w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. użycia tego artykułu w uzasadnieniu decyzji, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zarzut błędnego powołania się w uzasadnieniu decyzji na art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z nadinterpretacji przez stronę – W. intencji organu wydającego decyzję. Artykuł ten jest wymieniony nie jako podstawa rozstrzygnięcia decyzji, lecz jest przywołany w jej uzasadnieniu, celem wskazania jednostce obejmującej trwały zarząd nad nieruchomością możliwości i sposobu zgodnej z ustawą rezygnacji z całości lub części nieruchomości poddanej trwałemu zarządowi, a zatem ma charakter wyłącznie instrukcyjny. Dlatego też zarzut ten, zdaniem organu, jest nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. naruszenia rozstrzygnięć nałożonych przez art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że artykuł ten wskazuje, jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. Użyte w przepisie sformułowanie "powinna" oznacza, że nie chodzi o elementy, których umieszczenie w osnowie decyzji jest bezwzględnie obowiązujące, a których pominięcie stanowiłoby podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przeznaczenie i sposób zagospodarowania opisane zostały jako "potrzeba budowy obiektu służbowego o kubaturze ca 10.000 - 12.000 m2", a cel określono jako [...]. Sformułowania te dają możliwość stwierdzenia, czy nieruchomość została zagospodarowana i jest wykorzystywana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, w przypadku zamiaru weryfikacji prawidłowości działań związanych ze sprawowaniem trwałego zarządu. Istotą przekazania trwałego zarządu jest zmiana jednostki organizacyjnej, która ten zarząd wykonuje, natomiast same warunki wykonywania trwałego zarządu (cel, przeznaczenie, termin i właściciel) pozostają bez zmian. Tak więc, zdaniem organu, bezpodstawny jest zarzut, iż z powodu uchybienia w wykonaniu dyspozycji zawartych w art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ uznał za nieuzasadnione twierdzenie, że w tym przypadku nastąpiło rażące naruszenie prawa, co mogłoby być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, taka konkluzja zawarta była w decyzji nr [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie uzyskania zgody wojewody wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych na wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzyga o kompetencjach właściwego organu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami przy wydawaniu decyzji administracyjnej z urzędu w razie stwierdzenia zaistnienia choćby jednej z przesłanek wymienionych w tym artykule, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Nie zachodziła bowiem żadna z wymienionych przesłanek do wydania przez właściwy organ z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, co przesądza, że zarzut o braku uzyskania zgody wojewody jest bezpodstawny. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodę taką organ musiałby uzyskać tylko wtedy, gdyby wydawał decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomością, która stała się zbędna, i po zawiadomieniu właściwego organu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazywał ją do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. A ponieważ taka sytuacja nie miała miejsca, zarzut naruszenia tego przepisu, zdaniem organu, jest pozbawiony podstawy prawnej. Minister Skarbu Państwa stwierdził również, że nie podziela stanowiska zawartego w uzupełnieniu zarzutów wobec decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], iż "wypowiedzenie umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia dotyczy jedynie wygaszania zarządu w trybie zwykłym, a w żadnym razie nie dotyczy sytuacji, gdy zarząd jest przekazywany (jednocześnie wygaszany i ustanawiany), w trybie szczególnym, w oparciu o art. 48 u.g.n.". Przyjęto przeciwną interpretację zaprezentowaną przez A. Chełchowskiego w monografii: Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Wydawnictwo C. H. Beck 2010, s. 121-122, iż "Jedną ze stron postępowania, której przysługuje prawo złożenia odwołania od tej decyzji, (o przekazaniu w trybie art. 48), jest osoba trzecia dysponująca zarządzaną nieruchomością na podstawie umowy z poprzednim zarządcą (najemca, dzierżawca lub użytkownik takiej nieruchomości), wygaśnięcie zarządu wobec poprzedniego zarządcy powoduje bowiem wypowiedzenie takiej umowy". Szczegółowe rozwinięcie tej tezy znajduje się w rozdziale II, § 10 cz. II tej monografii. Minister Skarbu Państwa stwierdził ponadto, że przy wykonywaniu swych zadań organy działające za Skarb Państwa są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło stowarzyszenie [...], i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] jako wydanej w szczególności z naruszeniem art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 47 tej ustawy; a w razie nieuwzględnienia powyższego - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, który wydał zaskarżoną decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: art. 45 ust. 2 pkt 4, art. 45 ust. 2 pkt 5, art. 45 ust. 2 pkt 6, art. 47, art. 48 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 1, oraz pozbawienie [...] jakichkolwiek praw w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji [...]. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], orzekającej o (-) wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do nieruchomości Skarbu Państwa przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], (-) o przekazaniu tej nieruchomości w nieodpłatny trwały zarząd na czas nieoznaczony K., (-) protokolarnym przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, i o (-) wyznaczeniu terminu zagospodarowania tej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1 Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa był art. 60a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, znajdujący się w rozdziale 6 ustawy - Przekazywanie nieruchomości na cele szczególne, a nie w rozdziale 5 ustawy - Oddawanie w trwały zarząd, obejmującym art. 43 - 50, którego przepisy zostały zaskarżone przez W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który był podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na: (1) potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, (2) potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, które to przepisy określają prawa jednostki organizacyjnej dysponującej trwałym zarządem nieruchomością do korzystania z nieruchomości oraz do wypowiadania z zachowaniem 3-miesięcznego terminu umów najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje nieruchomości jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 60a ust. 1 ustawy w trwały zarząd, nieodpłatnie, zgodnie zaś z art. 60a ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może również orzec w drodze decyzji administracyjnej o przekazaniu trwałego zarządu pomiędzy jednostkami o których mowa w ust. 1, na ich wniosek, stosując odpowiednio przepisy art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 3.2 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem W. z dnia [...] lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r. zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. orzekającej o (1) wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...], (2) o przekazaniu tej nieruchomości w trwały zarząd na czas nieokreślony – K., (3) protokolarnym przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, i o (4) wyznaczeniu terminu zagospodarowania tej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010 r. W decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zmieniającej z urzędu decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdzono, że protokolarne przekazanie nieruchomości na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpi po uprawomocnieniu się przedmiotowej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa położona jest w W., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą o numerze wskazanym w zaskarżonej decyzji. Nieruchomość ta została przekazana w użytkowanie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzjami administracyjnymi: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1971 r., z dnia [...] stycznia 1973 r. oraz decyzją Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1978 r. o przekazaniu terenu w użytkowanie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Użytkowanie to, po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostało, ex lege, przekształcone w zarząd, a następnie z mocy prawa w trwały zarząd, stosownie do art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). Wskutek zmian prawno-organizacyjnych oraz możliwości dofinansowywania resortowego sportu oraz zmiany struktury organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzono nieprzydatność tego obiektu na potrzeby statutowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, i jednocześnie stwierdzono jej niezbędność do realizacji celów statutowych, w tym szkoleniowo - kondycyjnych służb mundurowych organów porządku i bezpieczeństwa państwa. Zamierzony sposób postępowania mający na celu utrzymanie obiektu i jego sportowego charakteru dla kultury oraz sprawności fizycznej funkcjonariuszy służb mundurowych resortu został uzgodniony z właściwym Podsekretarzem Stanu oraz zaakceptowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaaprobowano rozwiązanie polegające na przekazaniu kompleksu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zachowaniem dostępu do urządzeń sportowych przez W. oraz pozostałe zainteresowane jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji będąc organem nadzorującym, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i K. wyraził zgodę obejmującą swym zakresem zarówno K., jak i Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na złożenie odpowiedniego wniosku, a K., mając stosowne uzgodnienia, pismem z 27 sierpnia 2007 r. wystąpił do Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, deklarując zainteresowanie przejęciem przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd K. Dyrektor Generalny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji sporządził w imieniu obu zainteresowanych jednostek organizacyjnych stosowny wniosek, który został zaakceptowany w dniu 22 października 2007 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ nadzorujący obydwie jednostki, tj. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz K., a następnie minister właściwy do spraw administracji publicznej wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. O wydaniu tej decyzji W. został poinformowany pismem [...], przy którym przesłano kserokopię tej decyzji. Pismem z dnia 3 lipca 2009 r. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa; Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na to, że W. nie posiadał i nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu wszczętym z wniosków Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz K., z uwagi na to, że przedstawione umowy użyczenia z dnia 1 września 1992 r. i dzierżawy z dnia 15 września 1992 r. wskazują, że K. korzystał z obiektu na zasadach umownych, i ponieważ nie jest państwową ani samorządową osobą prawną, nie mógł i nie może ubiegać się o uzyskanie takiej formy władania nieruchomością jaką jest trwały zarząd. Minister Skarbu Państwa, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2155/09 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz decyzję tego organu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że W. posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. I OSK 8143/10, oddalając skargę kasacyjną Ministra Skarbu Państwa, przesądził, że dzierżawca ma status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomości obciążonej umową dzierżawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością ma niewątpliwy wpływ na sferę praw i obowiązków dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd i zgodnie z art. 28 kpa, postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania. 3.3 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, w postępowaniu zwykłym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Podkreślić równocześnie należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. 3.4 Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, z późn. zm.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną - czyli państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, zgodnie z art. 4 pkt 10 tej ustawy. Forma prawna władania nieruchomością oznacza prawną formę posiadania nieruchomości, korzystania z niej, zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwały zarząd może zatem przysługiwać państwowej bądź samorządowej jednostce organizacyjnej bez osobowości prawnej. Stosownie zaś do art. 45 i 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzyskanie trwałego zarządu jest możliwe na podstawie decyzji właściwego organu (art. 45) oraz w wyniku przekazania (art. 48). Art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce stanowi, że decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać: (1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd, (2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, (3) powierzchnię oraz opis nieruchomości, (4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania, (5) cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, (6) termin zagospodarowania nieruchomości, (7) cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu, (8) możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu, (9) czas, na który trwały zarząd został ustanowiony. Art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza tryb szczególny - przekazanie trwałego zarządu w trybie administracyjnym. Z przepisu tego wynika, że zainteresowane jednostki organizacyjne, tj. jednostka przekazująca trwały zarząd oraz jednostka, która ma trwały zarząd uzyskać, składają do właściwego organu stosowne wnioski wraz ze zgodą organów nadzorujących. Właściwy organ, jak wynika z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, nie wydaje decyzji o "przekazaniu trwałego zarządu", lecz decyzję, w której orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez jedną jednostkę organizacyjną, oraz o jego ustanowieniu na rzecz drugiej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem. Z zestawienia tych przepisów wynika, że ustawodawca stanowiąc o przekazaniu trwałego zarządu określił przekazanie w jednej decyzji, jako wygaśnięcie, i ustanowienie trwałego zarządu. Podkreślić należy, że z art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że właściwy organ, w reakcji na zgodny wniosek obu jednostek organizacyjnych może - jednakże nie musi - wydać decyzję o przekazaniu zarządu; orzeczenie takie należy do "fakultatywnych kompetencji" właściwego organu (v. Monografie Prawnicze. Trwały zarząd nieruchomości publicznych, A. Chełchowski, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2010, s. 121). Zdecydował o tym ustawodawca, zawierając w przepisie art. 48 ust. 1 tej ustawy sformułowanie: "... może orzec ...". Tak więc nawet jeśli jednostki organizacyjne złożą za zgodą organów nadzorujących je wniosek o przekazanie trwałego zarządu między nimi - taka decyzja o przekazaniu trwałego zarządu może zostać wydana, jednakże zależy ona wyłącznie od uznania właściwego organu. Stosownie do art. 48 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, objęcie nieruchomości w trwały zarząd przez jednostkę nabywającą trwały zarząd następuje, podobnie jak w przypadku pierwotnego nabycia zarządu - na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, który może zostać sporządzony a nieruchomość wydana przez poprzedniego zarządcę nowemu zarządcy - dopiero wtedy, gdy decyzja stanie się ostateczna. Jednakże zadysponowanie nieruchomością w jakikolwiek sposób, np. przez zawarcie umowy, mocą której nieruchomość znalazła się w posiadaniu osoby trzeciej, uniemożliwia jednoczesne ustanowienie zarządu tej nieruchomości (v. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 16 lipca 1992 r. I SA 653/02, ONSA 1994, Nr 1, poz. 10). Wskazać jeszcze należy, że w literaturze ustanowienie zarządu przedstawiane było jako "przekazanie nieruchomości", a treścią takiego przekazania było przeniesienie zespołu uprawnień składających się na zarząd (v. tamże, s. 39). Odnosząc się do przekazania zarządu, o czym mowa w art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z ust. 1 tego artykułu wynikać by mogło, że przekazanie zarządu polega na przeniesieniu istniejącego prawa w dotychczasowym kształcie z jednej jednostki organizacyjnej - tracącej prawo, na drugą jednostkę organizacyjną - nabywającą to samo prawo. Jednakże z art. 48 ust. 2 tej ustawy wynika jednoznacznie, że w decyzji o przekazaniu trwałego zarządu konieczne są dwa rozstrzygnięcia: - o wygaśnięciu trwałego zarządu dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i - ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz drugiej jednostki organizacyjnej, co oznacza, że dotychczasowy zarząd wygasa, i powstaje nowy zarząd, przy czym, należy zauważyć, że obowiązujące przepisy prawne przy przekazaniu trwałego zarządu nie uniemożliwiają właściwemu organowi określenia warunków wykonywania trwałego zarządu w inny sposób niż dotychczas. 4. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne. Art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. Jeśli ustawodawca użył sformułowania "powinna zawierać" a nie "zawiera" - to oznacza, że brak któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 45 ust. 2 ustawy w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, nie oznacza jej nieważności. Zauważyć również należy, że niniejsza sprawa dotyczy przekazania trwałego zarządu, o czy mowa w art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a art. 48 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "W decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. W sprawach tych stosuje się przepis art. 45 ust. 3.", który to przepis stanowi, że "Objęcie nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego." Art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący przekazania trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi nie zawiera odesłania do art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa, co powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. Art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wygaśnięcia trwałego zarządu, czyli innej instytucji prawnej niż przekazanie trwałego zarządu, o czym mowa w zaskarżonej decyzji. Jak słusznie zauważył organ, art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był podstawą rozstrzygnięcia decyzji, przepis ten dotyczy wygaszenia trwałego zarządu na wniosek, a nie przekazania trwałego zarządu. Przywołanie w uzasadnieniu decyzji tego przepisu miało jedynie charakter informacyjny i nie żadnego wpływu na ważność zaskarżonej decyzji. Art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy "przekazania" trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek; w decyzji tej orzeka się o "wygaśnięciu" trwałego zarządu dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i jego "ustanowieniu"na rzecz jednostki wnioskującej o przekazanie. Skoro zaś art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, to należy uznać, że użycie przez organ sformułowania "przekazanie nieruchomości" w nieodpłatny trwały zarząd zwłaszcza w w świetle wcześniejszych rozważań nie jest niezrozumiałe, i nie oznacza konieczności wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, szczególnie, że to wygaśnięcie i ustanowienie trwałego zarządu zawarte w jednej decyzji nazwano w ustawie "decyzją o przekazaniu trwałego zarządu" - nieruchomości. Powtórzyć również należy, że ustanowienie zarządu przedstawiane było w literaturze jako "przekazanie nieruchomości", a treścią takiego przekazania było przeniesienie zespołu uprawnień składających się na zarząd. Odnosząc się ostatniego zarzutu strony skarżącej dotyczącego pozbawienia G. jakichkolwiek praw w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji [...], to stwierdzić należy, że nieuczestniczenie W. w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], czyli w postępowaniu dotyczącym przekazania trwałego zarządu - nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, jak słusznie stwierdził Minister Skarbu Państwa o odpowiedzi na skargę, nie miało to również żadnego wpływu na ważność tej decyzji. 5. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Minister Skarbu Państwa dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 i 80 czy art. 107 § 3 kpa. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.