I SA/Wa 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marek Wroczyński Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. D., G. P. i J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2012 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania M. D. i J. D. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającej zmiany decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] października 1986r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa stanowiącego własność skarżących - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 1986 r. Naczelnik Miasta i Gminy P. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. i J. D., o pow. [...] ha położonego w obrębie miasta P. w granicach działki oznaczonej numerem [...], wpisanej w księdze wieczystej Nr [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w L. W/w decyzją przekazującym pozostawiono do użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni [...] ha oznaczoną numerem geodezyjnym [...] położoną w obrębie [...] miasta P. Wnioskiem z dnia 7 października 2010 r. skarżący wystąpili do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o zmianę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 1986r. powołując się na art. 155 i 154 kpa. W piśmie wnosili o zaliczenie dzierżawionych gruntów o powierzchni [...] ha jako gruntów stanowiących całość przekazanego gospodarstwa na własność Państwa oraz przydzielenia do dożywotniego użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni [...] ha zamiast przyznanej działki o powierzchni [...] ha. Rozpoznając wniosek skarżących Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z [...] grudnia 2010r. odmówił zmiany decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z [...] października 1986 r. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Dodatkowo organ podniósł, że żądanie stron zaliczenia dzierżawionych gruntów o powierzchni [...] ha jako gruntów stanowiących całość przekazanego gospodarstwa rolnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach będących podstawą wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 1986 r., gdyż w świetle art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przez przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu (Dz. U. nr 40, poz. 268; dalej: "ustawa") rozumie się nieodpłatne przekazanie na rzecz Państwa, na wniosek rolnika, własności i posiadania tego gospodarstwa. W związku z tym przedmiotowa decyzja nie może być zmieniona nawet za zgodą stron, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia wówczas obowiązujących regulacji prawnych. Nie leży to ani w obiektywnie (nie subiektywnie) pojmowanym interesie stron jak w i w interesie społecznym, które w tym przypadku wyrażają się w konieczności pozostawienia w obrocie prawnym decyzji odpowiadającej przepisom prawa, jakie obowiązywałyby w dacie jej wydawania. W związku z tym nie zaszły przesłanki, przewidziane w art. 155 kpa do zmiany decyzji dotychczasowej. Pismem z 16 stycznia 2011 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2010 r. podnosząc, że postanowili oni przekazać gospodarstwo rolne synowi, który w tym okresie dzierżawił grunty rolne Państwowego Funduszu Ziemi, co nie zostało uwzględnione w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 1986 r. Decyzja z [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że możność zastosowania art. 155 kpa w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana, a ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, której przepisy były podstawą wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 1986 r., utraciła moc obowiązywania z dniem [...] stycznia 1991 r. Pismem z 26 czerwca 2012 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2012r. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty podnoszone we wnioskach o zmianę przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 25 marca 2013 r. pełnomocnik skarżących zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 115, 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 pkt 4 i pkt 7, art. 56 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W uzasadnieniu wskazał, że z przepisów prawa nie można wywieść zasady, zgodnie z którą zmiana prawomocnej decyzji na podstawie art. 155 kpa jest niedopuszczalna wyłącznie dlatego, że nie obowiązują już przepisy, na podstawie których decyzja ta zapadła. Zdaniem pełnomocnika skarżących organ II instancji pominął okoliczność, że decyzja z 1986 r. w zakresie objętym wnioskiem skarżących rażąco naruszała prawo i należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ bowiem błędnie zinterpretował prawo materialne, na którym decyzja z 1986 r. była oparta, i przyjął, że w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu nie mogły wchodzić grunty dzierżawione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do przepisu art. 155 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "kpa") decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji na mocy, której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: musi istnieć decyzja ostateczna, za jej uchyleniem lub zmianą powinien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, strony postępowania muszą wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji. Z redakcji tego przepisu wynika także, iż decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, a zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawione są uznaniu organu administracyjnego. W kontekście tego przepisu troska o interes społeczny sprowadzać się będzie do wyznaczenia granicy, do której dopuszczalne będzie uwzględnienie interesu strony. Nadto, jeżeli rozstrzygniecie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 kpa nie będzie możliwa. Nadmienić należy, że uchylenie w tym trybie decyzji faktycznie wykonanej należałoby uznać za rażące naruszenie prawa, stwarzające możliwość stwierdzenia jej nieważności, którą to okoliczność podkreśla się zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie. Odwołując się do wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie relacji między trybem wzruszenia decyzji ostatecznej z art. 155 kpa, a innymi trybami nadzwyczajnymi zmierzającymi do tego skutku, należy odnotować, że Sąd ten w wyroku z dnia 21 marca 2006, sygn. akt II FSK 464/05, LEX nr 201555 stwierdził, iż "uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa". Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie, bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 kpa. Nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oczywistym jest również to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa musi być, zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 kpa należy w związku z tym przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 – dostępny w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych trafnie zauważył, iż przedmiotowa decyzja nie może być zmieniona nawet za zgodą stron, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wówczas obowiązujących regulacji prawnych. Taka sytuacja nie leży ani w obiektywnie (nie subiektywnie) pojmowanym interesie stron jak w i w interesie społecznym, które w tym przypadku wyrażają się w konieczności pozostawienia w obrocie prawnym decyzji odpowiadającej przepisom prawa, jakie obowiązywałyby w dacie jej wydawania. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym zostało wyjaśnione, jak wskazano wyżej, że przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w ramach, której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też przepisu tego nie można stosować dla uchylenia bądź zmiany decyzji związanych przy wydawaniu, których organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, Lex 784233). Stanowcza i kategoryczna regulacja prawna zawarta w art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, będącym podstawą wydania decyzji z [...] października 1986 roku nie pozwalała, bowiem na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej z powoływaniem się na interes społeczny czy uzasadniony interes strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi swą decyzję z [...] czerwca 2012 roku oparł wyłącznie na zmianie stanu prawnego, podnosząc w szczególności, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z [...] października 1986 r. wydana została w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268), która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1991 r. w ocenie sądu prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możliwość zastosowania art. 155 kpa w sprawie należy, bowiem rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie, których została wydana (por. wyroki NSA z 10 stycznia 1984r. SA/Ka660/83-OSP 1986/7/134; glosa J. Borkowskiego – OSP 1986/7-8/134, z dnia 5 stycznia 2000r., I SA 1826/98 – LEX nr57178, z dnia 27 września 2002r., III SA 330/01 – OSP 2004/9/111, glosa aprobująca : K. Celińska – Mysław – OSP 2004/9/111, z dnia 17 stycznia 2006r., II OSK 405/05). Aprobując wydane rozstrzygnięcie Ministra stwierdzić należy, na marginesie, że organ II instancji uchylił się od oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy występują przesłanki przemawiające za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. Nie zbadał, bowiem czy za wzruszeniem ostatecznej decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie obecnie nieobowiązujących przepisów prawa, prezentując tym samym przekonanie, że sam organ jest zwolniony od "aktywności" i podejmowania działań, w celu wyjaśnienia stanu sprawy, a jego rola sprowadza się wyłącznie do autorytatywnej oceny, iż brak jest możliwości zastosowania norm wynikających z art. 154 kpa. Uchybienie to jednakże, w ocenie Sądu, nie mogło mieć i nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy zważywszy, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. nie posiadała charakteru uznaniowego, była to więc decyzja o charakterze związanym, a tylko decyzja uznaniowa mogła być zmieniona w trybie art. 155 kpa i to tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana, co jak prawidłowo wskazał organ II instancji nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutów ze skargi i pisma pełnomocnika skarżących z 25 marca 2013r. dotyczących odmowy przekazania gospodarstwa na syna, nie uwzględnienia ustawowej definicji gospodarstwa rolnego nie zasługują one na uwzględnienie. Oceniając zasadność zarzutów należy mieć na uwadze, że tryb z art. 155 kpa nie stanowi, bowiem trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tego trybu rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Nietrafne są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 kpa. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają, bowiem na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 303). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1