I SA/Wa 48/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 21 listopada 2024 r. nr KKU-37/2 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", "Komisja", "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej również: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca"), od decyzji Wojewody Śląskiego (dalej również: "Wojewoda") z 15 stycznia 2024 r. nr NWXVa.7532.781.2020 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0170 ha; nr [...] o powierzchni 0,0307 ha; nr [...] o powierzchni 0,0003 ha; nr [...] o powierzchni 0.0030 ha; nr [...] o powierzchni 0,0055 ha, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z 7 lipca 2023 r. Wojewoda poinformował o wszczęciu, na wniosek Prezydenta Miasta [...] z 3 lipca 2023 r. oraz w związku z pismem Prezydenta Miasta [...] z 21 lutego 2020 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działki: nr [...]. Z kolei Wojewoda Śląski decyzją z 11 lipca 2022 r. nr NWIV.752.103.012 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego m.in. działek nr [...]. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji, wnioskodawca przedłożył decyzje Urzędu Miejskiego w [...] z 3 listopada 1986 r. o naliczeniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłat z tytułu zarządu - użytkowania gruntem, które zdaniem organu orzekającego nie mogły zostać uznane za dowody jednoznacznie przesądzające o istnieniu po stronie wnioskodawcy prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Przedmiotowe orzeczenie zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 30 sierpnia 2022 r. nr DO-11.7610.154.2022.JL. Na ww. decyzję organu II instancji Polskie Koleje Państwowe S.A. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"). Wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2672/22 WSA w Warszawie oddalił skargę. Następnie Wojewoda zwrócił się do Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o przedstawienie informacji, czy dysponują dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru ww. pismo zostało odebrane przez adresata w dniu 12 lipca 2023 r., lecz do dnia wydania decyzji nie przedłożono dokumentów potwierdzających prawo zarządu lub użytkowania w dacie komunalizacji spornych działek. Prezydent Miasta [...] - pismem z 14 lipca 2023 r. - oświadczył, że na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiąca działki gruntu nr [...] nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania ustanowionym zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami prawa. Z ww. oświadczenia wynika – zdaniem Organu - także, że Urząd Miasta [...] nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 27 maja 1990 r. obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz jakiegokolwiek przedsiębiorstwa lub zakładu. Decyzją z 15 stycznia 2024 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działki: nr [...]. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki KKU – decyzją z 21 listopada 2024 r. – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu II instancji bezsporne jest w niniejszej sprawie, że sporna nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z księgi wieczystej [...]. Zdaniem KKU kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie KKU z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, sporna nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ podkreślił, iż żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) Spółka nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez Stronę bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zdaniem organu II instancji dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Następnie KKU zaznaczyło, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie – zdaniem KKU - nie znajduje również zastosowania art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staja się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister – zdaniem KKU - nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśla, iż komunalizacja (na dzień 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na dzień 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ale także rzeczowym, ponieważ ustawodawca wprowadzając uwłaszczenie uwzględnił zajście komunalizacji z mocy prawa ponad pół roku wcześniej. Konkludując KKU stwierdziło brak podstaw do przyjęcia, że sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy [...] w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na decyzję KKU skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 2) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności spornej nieruchomości, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie wystarczy do dokonania takich ustaleń, a ponadto zachodzą przesłanki wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji, wobec czego nie mogła ona stać się mieniem komunalnym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z 15 stycznia 2024 r oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Dodatkowo Skarżąca wystąpiła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej również: "ustawa z 10 maja 1990 r."). Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie wyżej powołanej ustawy. Objęta postępowaniem nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak wynika z akt sprawy przedsiębiorstwu PKP nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowało się ono bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości (zob. pismo Prezydenta Miasta [...] z 14 lipca 2023 r. – k-46 akt administracyjnych). Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała Komisja, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo, w tym przywołane przez Komisję. PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała Komisja wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Wbrew zarzutom skargi nie został więc naruszony przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Wskazać należy, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, m.in. że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazał organ pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu. Jak wskazano w wyroku NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zmieniająca, m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. W uchwale tej wskazano także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Tym niemniej, NSA wskazał, że należy pamiętać, iż wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach ze skutkiem na 8 grudnia 1960 r. Jak wyżej zaznaczono ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby PKP dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości jak decyzja, umowa, protokół zdawczo - odbiorczy, które ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne, ani decyzja o opłatach za zarząd. Brak tytułu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie doszło więc do naruszenia wyżej wskazanego przepisu. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Kluczowe, z punktu widzenia przedmiotu postępowania, ustalenia stanu faktycznego sprawy znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. Rację ma zatem Komisja formułując ocenę o spełnieniu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wszystkich materialnoprawnych przesłanek warunkujących komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uznać należy za chybiony. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.