I SA/Wa 480/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi R. S., C. P., G. K., J. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] oraz o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Starosta P. orzekł o zwrocie na rzecz: C. P., R. S., G. K., J. K. i E. K. - jako spadkobierców po S. i S. małżonkach K. - działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] oraz odmówił zwrotu działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia z dnia [...] lipca 2006 r. i stała się ostateczną. Pismem z dnia 5 maja 2008 r. w/w spadkobiercy małżonków K. (byłych właścicieli wywłaszczonej, opisanej wyżej nieruchomości) wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. - w części dotyczącej działki nr [...]. W podstawie wniosku wnioskodawcy wskazali na przepis art. 145a k.p.a. odnosząc go do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. - wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawców, Wojewoda [...] podniósł, że badając wniosek o wznowienie postępowania organ administracyjny przede wszystkim ma obowiązek zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn formalnych, przedmiotowych lub podmiotowych, w tym kwestię zachowania terminu. W tej fazie postępowania nie wolno mu zaś oceniać, czy przyczyny wznowienia, wskazane przez stronę, faktycznie wystąpiły. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzono, że wnioskodawcy złożyli wniosek w dniu 5 maja 2008 r. a wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. wszedł w życie dniu 9 kwietnia 2008 r. a zatem przedmiotowy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a. tj. w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów Wojewoda uznał, że wznowienie postępowania było w tej sprawie zasadne. Rozpatrując natomiast kwestię zaistnienia w sprawie przesłanek wznowieniowych organ odwoławczy zauważył, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisów art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2, art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. podstawę orzekania stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których orzeczono o zwrocie części wywłaszczonej (nabytej na rzecz Skarbu Państwa) nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a jednocześnie odmówiono zwrotu tej części nieruchomości - w stosunku do której przesłanka zbędności nie wystąpiła. W związku z powyższym, Minister uznał, że skoro przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, to należało stwierdzić, że przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiła i w związku z tym brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Z tego też powodu organ odwoławczy podniósł, że nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygania w tej sprawie, jak uczynił to Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., który nie ustosunkował się w ogóle do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 a § 1 k.p.a. a od razu przeszedł do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czymnaruszył art. 149 § 2 Kpa. Ponadto Minister wyjaśnił też, że organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r. (sygn. akt I OSK 507/05) jako dotyczący ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, choć w rzeczywistości wyrok ten odnosił się do możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tym zakresie Minister podniósł również, że zbędne było w sprawie powoływanie się na orzecznictwo sądowe, skoro przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] lipca 2008 r., jednoznacznie stwierdzały, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio zarówno do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pomimo jednak stwierdzonych a wyżej przedstawionych uchybień organ centralny uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody było w rezultacie prawidłowe i w związku z tym decyzja ta, przy jej odmiennym uzasadnieniu, została przez Ministra utrzymana w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli: R. S., C. P., E. K., J. K. i G. K. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi twierdzono, że organ przyjął błędną i dowolną wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05. Podnoszono też, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto realizacji tego celu. Ponadto - zdaniem skarżących - zaskarżona decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia merytorycznego i uzasadnienia faktycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Podstawą wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. - w części odnoszącej się do odmowy zwrotu działki nr [...] położonej w obrębie [...] - był art. 145a k.p.a. stanowiący o możliwości żądania wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazywali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (Dz. U. Nr 59, poz. 369), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 136 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także stwierdził niezgodność z wyżej przytoczonymi przepisami konstytucyjnymi art. 137 ust. 2 omawianej ustawy gruntowej - ale w tym ostatnim przypadku tylko w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Jak wynika z akt sprawy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymała w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r., która w swej sentencji powoływała się na przepisy art. 136 ust. 3, art. 137, 139, 140, 142, 214 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już z powyższego zatem w sposób oczywisty wynika, że nie została ona wydana w oparciu o art. 136 ust. 6 cytowanej ustawy, który dotyczy prawa użytkowania wieczystego a nie prawa własności. Natomiast wprawdzie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości został w sentencji w/w decyzji powołany w sposób ogólny, bez wskazania konkretnego ustępu, w oparciu o który organ orzekał, to jednak treść uzasadnienia decyzji zapadłych w toku postępowania rozpoznawczego wskazuje, że podstawą odmowy zwrotu działki nr [...] były ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że cel wywłaszczenia został w tym przypadku zrealizowany. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył jedynie tej części decyzji organu wojewódzkiego, w której odnosiła się ona do odmowy zwrotu działki nr [...]. Podstawą do zawarcia umowy notarialnej z dnia [...] kwietnia 1974 r. Rep. A nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mocą której małż. S. i S. K. sprzedali Skarbowi Państwa – [...] Przedsiębiorstwu [...] w S. działkę o nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...] w celu budowy oczyszczalni ścieków, była decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] wydana przez Wydział [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Z ustaleń zaś Wojewody [...] zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wynikało, że odmowa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości została orzeczona w związku z tym, że w części inwestycja została zrealizowana a w części budowa jej nadal trwała. Organ podkreślił przy tym, że cyt. "Budowa oczyszczalni ze względu na swój charakter jest przedsięwzięciem wieloetapowym. Z tego też względu, proces inwestycyjny jest rozłożony w czasie"(k. 8 uzasadnienia decyzji z dnia 21 lipca 2006 r.). Ustalono zatem, iż jednym z etapów całej inwestycji była budowa stacji wirówek na działce nr [...] i pierwszy z etapów budowy oczyszczalni został zakończony w 1993 r. a kolejny, polegający na rozbudowie oczyszczalni o część biologiczną [...] Oczyszczalni [...] - nadal trwa i obejmuje działki nr [...]. Z tego zatem powodu uznano, że działki te nie podlegają zwrotowi. Choć zatem, co Sąd z urzędu zauważa, uzasadnienie zaskarżonej decyzji było nieco ogólnikowe, decyzja ta odpowiada jednak prawu. Formalną bowiem podstawą do żądania wznowienia postępowania w tej sprawie, był fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, który stwierdzał niezgodność z Konstytucją powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a przepisy te nie stanowiły, co słusznie organ podniósł, podstawy do orzekania w postępowaniu rozpoznawczym o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Fakt, że cel wywłaszczenia w części został zrealizowany a w części - jako kolejny etap realizacji inwestycji nadal trwa - skutkuje uznaniem, że nieruchomość nie stała się w części zbędną na cel wywłaszczenia a to prowadzi do wniosku, że w tej części rozstrzygnięcia organ nie orzekał na podstawie art. 137 ust. 2 powołanej ustawy a - jak trafnie wskazał Minister - na podstawie art. 137 ust. 1 (prace związane z realizacją celu wywłaszczenia były rozpoczęte). Natomiast kwestia, czy istotnie realizacja inwestycji, polegającej na budowie oczyszczalni ścieków, była zadaniem wieloetapowym, pozostawała, w tym postępowaniu, poza kontrolą organów a także i Sądu. Okoliczność ta mogła być jedynie badana w toku postępowania rozpoznawczego, ewentualnie w skardze do Sądu, wniesionej od decyzji zapadłej w takim postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.