I SA/Wa 481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skarg Prezydenta W., Ministra [...] i M. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w odniesieniu do działki nr [...], a w pozostałej części skargi oddala; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących Prezydenta W., Ministra [...] i M. sp. z o.o. w W. kwoty po 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych dla każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wiceprezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika W. z dnia [...] września 1976 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowych w pozostałej części. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik W. decyzją z dnia [...] września 1976 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), powoływana dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi O. o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2. Wiceprezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. uchylił decyzję Naczelnika W. z dnia [...] września 1976 r. i orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 3 marca 1992 r. L. S. - jedna z poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r. Po rozpoznaniu wniosku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskiem z dnia 10 listopada 1998 r. S. K. - pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości, ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 r. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2001 r. sygn. akt I SA 1962/99 oddalił skargę Ministra [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Ponownie rozpatrując wniosek L. S. z dnia 3 marca 1992 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r. - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] stwierdził, że ww. decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem prawa, co do części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w pozostałej części. Jednocześnie stwierdził nieważność w całości decyzji Naczelnika W. z dnia [...] września 1976 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Na skutek skargi Burmistrza W. i Ministra [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 118/02 uchylił decyzje nadzorcze Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. i z dnia [...] września 2001 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wprawdzie z zarzutami skarg nie można się zgodzić, gdyż ocena postępowania wywłaszczeniowego dokonana przez organ jest prawidłowa, jednak z akt sprawy wynika, iż spadkobiercy H. L. nie brali w niej udziału, co jest przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. S. z dnia 3 marca 1992 r., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1977 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika W. z dnia [...] września 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałej części stwierdził nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowych. Na skutek wniosków Ministra [...], M. Sp. z o.o. w W. oraz Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego [...] pod budowę stacji [...], zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego W. Wydział [...] o lokalizacji szczegółowej stanowiska stacji [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...]. Wywłaszczenie dla realizacji zadań własnych przedsiębiorstwa nie może być uznane za spełnienie jednej z przesłanek wywłaszczenia określonych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie powinien był wykazać we wniosku wywłaszczeniowym, iż konkretna nieruchomość jest mu rzeczywiście niezbędna dla celu wywłaszczenia. Brak wniosku w aktach sprawy uniemożliwia uzasadnienie konieczności nabycia nieruchomości na wskazany cel. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe zobligowany był zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zweryfikować, czy nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia, czego nie uczynił. Wywłaszczono zatem nieruchomość pomimo, że nie zbadano, czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Organ odwoławczy zmienił ponadto tożsamość sprawy poprzez zmianę zakresu wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości nie objętej lokalizacją, co rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy art. 110 i art. 119 kpa stanowiące o dopuszczalności przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dokumentów i materiałów. W ocenie organu nadzorczego, organ wywłaszczeniowy nie zachował ustawowych warunków postępowania wywłaszczeniowego, co uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności przepisów art. 3, art. 16, art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 110 i 119 kpa. Organ wskazał również, że w sprawie wiąże go ocena prawa wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., w którym Sąd wskazał, że dokonana uprzednio przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ocena postępowania wywłaszczeniowego jest prawidłowa. Minister wskazał ponadto, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, objęta wywłaszczeniem nieruchomość stanowi obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], jednak w przypadku działek nr [...], [...], [...] i [...] nastąpił obrót na rzecz osób trzecich, natomiast działki nr [...] i [...], jako drogi wyłączone są z obrotu cywilnoprawnego. Tym samym w zakresie ww. działek decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prezydent W., Minister [...] oraz Spółka M. Sp. z o.o. w W. Prezydent W. w skardze z dnia 28 grudnia 2009 r. zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., art. 156 § 1 pkt 2 kpa , art. 156 § 2 kpa, zaś w odniesieniu do działki nr [...] przepisów prawa procesowego tj. art. 8, 10, 80, 107 § 3 oraz art. 136 kpa. Minister [...] wnosząc skargę zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., art. 7 i 77 kpa i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie o ich uchylenie. Spółka M. Sp. z o.o. w W. wnosząc skargę zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie przez organ sprawy, która nie należy do własnościowości organów administracji publicznej, art. 3 ust. 1 i 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak również przepisów postępowania tj. art. 110, 119, 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu skarg wskazano, że błędnie uznano budowę stacji [...] jako nieuzasadniającej wywłaszczenia, w szczególności, iż inwestycja ta była ujęta w zatwierdzonym planie gospodarczym. Natomiast o rozszerzeniu zakresu wywłaszczenia organ orzekł na wniosek wywłaszczanych. Wskazano również, że działka nr [...] na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2004 r. (Rep. [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz spółki M. Umowa przeniesienia mienia Skarbu Państwa została zawarta w wykonaniu umowy z dnia [...] maja 1992 r. o oddaniu mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania spółce, przy czym umowa została zawarta na podstawie art. 37-39 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.). W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 92/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu podał, że organ prawidłowo wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 118/02 dotyczącą wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zbadał jednak, a co podnoszono we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działki nr [...]. Na skutek skargi kasacyjnej K. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 181/11 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd podzielił stanowisko organu (wynikające ze związania go wyrokiem NSA w sprawie I SA 118/02), a podważył rozstrzygniecie tylko w odniesieniu do działki nr [...]. Wobec powyższego brak było podstaw prawnych i faktycznych do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w całości. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję także w części, którą uznał za zgodną z prawem i ustaloną zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Prawidłowo orzekając Sąd pierwszej instancji winien więc uchylić zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. w odniesieniu do działki nr [...], nie zaś w całości, jak to uczynił w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] listopada 2009 r., którą Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1977 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowych w pozostałej części. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości powyższych decyzji nadzorczych ma w niniejszym postępowaniu przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 118/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. i z dnia [...] września 2001 r. z uwagi na naruszenie przez organ przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał jednocześnie, oceniając, czy prawidłowo Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą nieważności, iż "ocena postępowania wywłaszczeniowego dokonana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest prawidłowa". Kwestia wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa została zatem już przesądzona w 2003 r., a zatem prawidłowo Minister Infrastruktury ustalenia te powtórzył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym zarzuty skarg dotyczące tej kwestii są bezzasadne, ponieważ w takiej sytuacji odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej naruszałaby powołany przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inaczej sytuacja kształtuje się w kwestii zaistnienia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ w tym zakresie po wydaniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny zaistniały nowe zdarzenia, które wpłynęły na zmianę stanu faktycznego. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w odniesieniu do działki nr [...] wystąpiły, czy też nie, nieodwracalne skutki prawne wywołane oddaniem nieruchomości w 2004 r. w użytkowanie wieczyste Spółce "M." Sp. z o.o. Minister Infrastruktury rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle nie odniósł się do zarzutów stron dotyczących działki nr [...]. Tym samym jedna z istotniejszych kwestii w sprawie nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym organ naruszył przepis art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku powyższego uchybienia niemożliwym stało się z kolei dokonanie przez Sąd oceny, z jakiej przyczyny organ uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskazać należy, że organ administracji publicznej oceniając, czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc rozstrzygając, czy możliwa jest restytucja mienia na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, musi brać pod uwagę prawa osób, które w międzyczasie nabyły prawa do nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Automatyczne przyjęcie przez organ, że decyzja o wywłaszczeniu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, kiedy nieruchomość została w drodze umowy oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, musi budzić istotne wątpliwości Sądu. W niniejszej sprawie zbadanie kwestii zaistnienia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do działki nr [...] jest o tyle istotne, że umowa o przeniesieniu własności oraz ustanowienia użytkowania wieczystego ww. działki została zawarta w wykonaniu umowy z dnia [...] maja 1992 r. Oznacza to, że w tej dacie zaistniało z jednej strony zobowiązanie Skarbu Państwa do przeniesienia własności mienia na rzecz spółki, zaś z drugiej strony powstało roszczenie spółki o przeniesienie praw do nieruchomości objętej umową. Umowa z 2004 r. miała zatem wyłącznie skutek rozporządzający. Minister Infrastruktury nie dokonał natomiast oceny tego, że w dniu [...] maja 1992 r. w ramach tzw. prywatyzacji likwidacyjnej została zawarta umowa oddania mienia do odpłatnego korzystania Spółce M. Sp. z o.o. w W. Umowa ta zawierała postanowienie o zawarciu w przyszłości umowy rozporządzającej, na mocy której nastąpi przeniesienie własności przedsiębiorstwa. Brak w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek analizy powyższej kwestii w odniesieniu do działki nr [...], powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego w tym zakresie i wzięcie pod uwagę wskazanej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.