I SA/Wa 484/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. 1998, poz. 872), dalej "ustawa" w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] w S., utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] w S.. Odwołanie złożył Powiat [...] kwestionując ustalenia co do braku podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej niż to dokonał organ I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ II instancji wskazał, że: -decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny i potwierdza nabycie mienia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego o ile zostaną spełnione warunki o jakich mowa w tym przepisie; -podstawową przesłanką do nabycia jest władanie nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną. Pod pojęciem władania należy rozumieć sytuację w której podmiot dysponuje mieniem Skarbu Państwa zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Jedną z form władania jest zarząd nieruchomością Skarbu Państwa wykonywany na podstawie tak określonego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Dlatego niezbędnym warunkiem przyjęcia istnienia spełnienia przesłanki z art. 60 ust. 1 ustawy jest wykazanie się tego rodzaju tytułem prawnym. Organ stwierdził, że władania nie można utożsamiać z posiadaniem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego; -organ I instancji prawidłowo uznał, że przedstawiona przez skarżącego decyzja o wymiarze opłat nie była dowodem wystarczającym do uznania, że ustanowiony został zarząd nieruchomością. Podobnie organ ocenił inne dokumenty tj. dokumenty dotyczące ustanowienia opłat za zarząd gruntami w tym działkę [...] (zawiadomienie z [...] maja 1989 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia od opłaty rocznej terenu o obszarze [...] m2, decyzję w sprawie zwolnienia z opłat z [...] lipca 1989 r, decyzję z [...] listopada 1991 r. w sprawie ustalenia opłaty rocznej za zarząd gruntami w tym działkę [...], będących w zarządzie Zespołu Szkół [...] w S., odwołanie Zespołu Szkół [...] w S. z [...] listopada 1991 r. od powyższej decyzji, decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] listopada 1991 r. dt. uchylenia decyzji o wymiarze opłat ze względu na zwolnienie z opłat); -przedstawiona przez skarżącą decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] września 1973 r. znak [...] w sprawie przekazania Technikum [...] w S. (poprzednik prawny Zespołu Szkół [...] w [...]) w zarząd i użytkowanie terenu położonego w S. w rejonie ulicy [...] – nie określa czy w skład terenu przekazanego w użytkownie decyzją z [...] maja 1973 r. wchodzi działka [...], nie może być zatem dowodem na to, że Technikum [...] w S. oddana została działka nr [...] w zarząd; -nie spełniona została zatem przesłanka "władania" o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Powiat [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten ma wyłącznie zastosowanie do sytuacji istnienia/przedłożenia decyzji o zarządzie, trwałym zarządzie czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości, że nie podlegają pod jego dyspozycje stany faktyczne władania nieruchomością z wyłączeniem innych osób; 2. prawa procesowego tj. - art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego; -art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia zakresu władania nieruchomością przez Zespół Szkół [...] w S.; -77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny sposobu władania przedmiotową nieruchomością; -art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do kwestii istnienia decyzji o zarządzie trwałym czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest zasadna ponieważ organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. a w konsekwencji art. 60 § 1 ustawy przepisy wprowadzające w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z nim mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem stają się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że działka o nr ew. [...] w dniach [...] grudnia 1998 r. i [...] stycznia 1999 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa, gdyż wynikało to z księgi wieczystej [...]. Niesporne było także, że działka ta w tych datach wchodziła w skład Zespołu Szkół [...] w S. – poprzednika prawnego Zespołu Szkół nr [...] w S.. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające powiaty przejęły m.in. szkoły. Kluczowym zatem było ustalenie czy została spełniona przesłanka "władania" o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 ustawy w odniesieniu do tego rodzaju mienia Skarbu Państwa. Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęcia "władania". Konieczna stała się zatem wykładania tego przepisu. I tak NSA w wyrokach z 10 kwietnia 2013 r. I OSK 1586/12 czy z 10 maja 2007 r., I OSK 847/06 lub z 24 lutego 2006 r., I OSK 524/05 uznał, że o władaniu przesądza istnienie takiego rodzaju władztwa nad mieniem, które pozwala na przyjęcie, że władający nim ma możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Przeważający jest też prezentowany w orzecznictwie pogląd, że dla wykazania spełnienia przesłanki władania konieczne jest legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do takiego władania (np. umowa o oddaniu nieruchomości w zarząd czy trwały zarząd. (wyrok NSA z 19 stycznia 2011r. I OSK 403/10, wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., sygn.. akt I SA/WA 1330/09). Przed oceną zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy zwrócić też uwagę, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 K.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 K.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 K.p.a.) co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. W ocenie Sądu organ przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, co stanowi o naruszeniu art. 80 K.p.a. Wbrew wywodom organu z zebranych dowodów da się wyprowadzić logiczny wniosek o tym, że skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do władania przedmiotową nieruchomością tj. posiadał decyzję PPRN w S. z [...] maja 1973 r. znak [...] o oddaniu w zarząd i użytkowanie terenu położonego w S. w rejonie ulicy [...]. Co prawda istotnie w toku poszukiwań dowodów nie udało się odnaleźć tej decyzji (poszukiwania w archiwach Państwowych, archiwach szkoły, dokumentacji innych urzędów), to jednak nie oznacza to, że taka decyzja nie została wydana. Z decyzji odnalezionej tj. z [...] września 1973 r. znak [...] (zmienianej) w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wcześniej zapadła decyzja z [...] maja 1973 r. o oddaniu w zarząd nieruchomość. Istotnie z decyzji zmieniającej nie wynika wprost jakiej działki dotyczyła decyzja zmieniana jednakże wszystkie inne dowody przedłożone przez skarżącego wskazują, że decyzja ta dotyczyła m.inn. obecnej działki o nr ew. [...]. Świadczą o tym takie dowody jak pismo Zespołu Szkół [...] w S. z [...] czerwca 1982 r. dotyczące kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości na której funkcjonowała szkoła. Z pisma tego wynika, że Zespół Szkół [...] w S. które Zespół Szkół [...] przekazuje do Zarządu Gospodarki Terenami w S. obejmuje działkę [...]. Działka nr [...] odpowiada dawnej działce [...], która powstała w wyniku podziału działki [...] (na dwie [...] i [...]) – przekształcenia ewidencyjne są tu niesporne. Ponadto skarżący przedstawił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. znak [...] z [...] kwietnia 1987 r., która została wydana na skutek wniosku Zespołu Szkół [...] w S. – o podziale nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu (zarządzie ) jednostki wnioskującej. Opis tej nieruchomości (położona przy ulicy [...], zapisana w KW [...] , w kontekście jej powierzchni i podmiotu wszczynającego postępowanie stanowi dowód na to, że dokonano podziału nieruchomości na wniosek podmiotu władającego tą nieruchomością. – zresztą tak wynika z decyzji. Mocą tej decyzji działka [...] została podzielona na działki [...] i [...] a następnie, jak wynika z kolejnej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 1987 r. [...], również na skutek wniosku Zespołu Szkół [...] w S., wygaszono użytkowanie terenu tj. działki [...]. Pozostała zatem w zarządzie działka [...] (obecnie [...]). Także zatem i z tej decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymieniona w niej działka pozostawała w użytkowaniu Zespołu Szkół [...] w S.. Obie te działki wcześniej (przed podziałem) stanowiły całość. Konsekwencją tych decyzji był obowiązek uiszczania opłat za użytkowanie nieruchomości (opłaty roczne), co wskazują: decyzja w sprawie zwolnienia z opłat z [...] lipca 1989 r., decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] listopada 1991 r w sprawie ustalenia opłaty rocznej za zarząd gruntami, w tym działkę [...], decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] listopada 1991 r. o uchyleniu wcześniejszej decyzji z [...] listopada 1991 r. ze względu na zwolnienie z opłat z tytułu zarządu gruntami przez Zespół Szkół [...] w S.. Zdaniem Sądu wszystkie te dokumenty wskazują na to, że Zespół Szkół [...] w S. posiadało tytuł prawny do władania nieruchomością tj. działką [...]. Trudno uznać za logiczny i racjonalny wniosek, że szkoła płaciła opłaty za grunt co do którego nie dysponowała żadnym tytułem prawnym gdyż w takim wypadku zmuszona byłaby do uiszczania opłat za bezumowne korzystanie z nieruchomości – co w tej sprawie nie miało miejsca. Błędne jest zatem stanowisko organu z którego wynika, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu z którego ta okoliczność wynika wprost. Co istotne przy tym, przepisy art. 60 ustawy nie wskazują dla udowodnienia stanu władania konieczne jest przedstawienia dowodu z dokumentu. Oczywiście stan taki jest pożądany jednakże nie zawsze możliwy do osiągnięcia. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Szereg wyżej wymienionych dowodów składa się na prawdziwość twierdzenia o istnieniu decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd a decyzja zmieniający wprost wskazuje, że decyzja o oddaniu w zarząd została wydana. Sumując uzasadnione jest twierdzenie, że Zespół Szkół [...] w S. (poprzednio Techniku [...]) co najmniej od [...] maja 1973 r. władał przedmiotową nieruchomością (zarządzał nią), co oznacza, że spełnił przesłankę władania o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 ustawy. Organ nie wykazał aby któraś z decyzji z 1973 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, co także potwierdza okoliczności związane z charakterem władztwa nad rzeczą. Żaden dowód przeprowadzony w sprawie nie wskazuje aby władanie to (którego istotnym elementem jest posiadanie) zostało przerwane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wyda decyzję reformatoryjną uwzględniającą żądanie Skarżącego. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j) zasądzając od organu na rzecz skarżącej 680 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i [...] tytułem zwrotu kosztów wpisu. ----------------------- 7