I SA/Wa 486/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skarg K. W. i B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących K. W. i B. W. kwoty po [...] ([...]) złotych na rzecz każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań S. W., B. W. i K. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...], udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w gminie D., obręb [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha stanowiących własność K. W. oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie faktyczny sprawy. Decyzją z [...] października 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację dla inwestycji, polegającej na budowie autostrady [...] od węzła [...] do granicy województwa [...] km [...]. W części tej inwestycji autostrada przebiegać miała m.in. przez nieruchomości oznaczone obecnie jako działki nr nr [...],[...],[...] objęte księgą wieczystą nr [...] oraz działkę nr [...] objętą księga wieczystą nr [...], stanowiące własność K. W. Na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Nieruchomość ta obciążona jest nieodpłatną dożywotnią służebnością polegająca na prawie korzystania z dwóch znajdujących się w domu mieszkalnym izb oraz dożywotnią służebnością polegająca na prawie korzystania z izby znajdującej się w budynku gospodarczym przez S. W. i B. W. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o udzielenia w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazywał, iż pilna potrzeba realizacji inwestycji wymaga uzyskania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, zaś właściciel terenu nie wyraził zgody na dobrowolne ich zbycie. Wnioskodawca wskazał ponadto na wszczęte w dniu [...] października 2007 r. przez Wojewodę [...] postępowanie wywłaszczeniowe przedmiotowych gruntów, które dotychczas nie zostało zakończone prawomocna decyzją. Wyjaśnił jednocześnie, że w dniu [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury podpisał umowę na budowę i eksploatacji Autostrady [...] od S. do P. i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. będzie zobowiązana przekazać koncesjonariuszowi nieruchomość przeznaczoną pod budowę autostrady, co wymaga uzyskania prawa do dysponowania nią. Wskazał ponadto na zabezpieczone na potrzeby inwestycji środki finansowe w planie wydatków majątkowych i bieżących Oddziału GDDKiA w L. na 2009 r. W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku, działając na podstawie art. 17 powołanej wyżej ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. – o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. udzielił zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej S. W., B. W. i K. W. wnieśli odwołania, w których podnosili, że rozstrzygnięcie to nie zawiera wskazania terminu wywłaszczenia oraz wypłaty słusznego odszkodowania. S. i B. małż. W., wskazując na przysługującą im służebność osobistą, podnosili, że nie godzą się na wywłaszczenie i wnioskowali o doprowadzenie do ugody poprzez przyznanie im nieruchomości zamiennej lub odbudowę domu. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu tych odwołań, decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Wskazując na reguły kolizyjne zawarte w kolejnych nowelizacjach ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r., organ odwoławczy wyjaśnił, iż zastosowanie w sprawie ma art. 17 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym, w myśl którego, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie z tym przepisem warunkiem wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest spełnienie dwóch przesłanek: wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i zaistnienie "uzasadnionego przypadku". W ocenie Ministra przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione, bowiem postępowania wywłaszczeniowe zostało wszczęte już w dniu [...] października 2007r., po bezskutecznym wyznaczeniu przez Wojewodę [...] terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Uzasadniony przypadek stanowi zaś zdaniem organu konieczność terminowego realizacji inwestycji i wydatkowania w określonym terminie przeznaczonych na ten cel publicznych środków finansowych. Minister wskazał, iż na potrzeby realizacji tej inwestycji przeznaczono w 2009 r. kwotę [...] zł (faktycznie chodziło o kwotę [...] tyś. zł, co wynika z Planu Wydatków GDDKiA Oddz. w L.). Za zasadnością nadania klauzuli rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o wyrażeniu zgody na niezwłocznym zajęciu nieruchomości przemawia natomiast to, że postępowanie wywłaszczeniowe jest długotrwałe i trudno przewidzieć termin jego zakończenia, a wykazanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. W. i B. W. W uzasadnieniu skargi K. W. podniósł, że kwestionowana decyzja pozbawia go dochodu i mieszkań bez słusznego odszkodowania, co narusza art. 7 i 21 Konstytucji RP. Zarzucił on Ministrowi, że uchyla się on od wypłacenia należnego odszkodowania i umyślnie opóźnia proces wywłaszczenia. Wskazał ponadto na nieprawidłowości jakie miały miejsce w trakcie podziału jego działek na potrzeby realizacji inwestycji, czego przykładem jest sporządzenie dwóch map geodezyjnych o identycznych numerach, ale różnej treści. Podniósł on także, że wszczęcie w dniu [...] października 2007 r. postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło niezgodnie z prawem, gdyż nie uwzględniono wówczas osób na rzecz których ustanowiona została służebność. Z kolei B. W. zarzuciła Ministrowi, iż w swojej decyzji wymienia nr działek, które nie są ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Wskazała na niedołączenie do niej mapy z naniesionym budynkiem i wyraziła obawy, iż działania Ministra zmierzają do pozbawienia jej, jako osoby na której rzecz ustanowiona jest służebność dożywotniego zamieszkiwania w wywłaszczanym domu, należnego odszkodowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw o sygn. I SA/Wa 487/11 (ze skargi B. W.) i I SA/Wa 486/11 (ze skargi K. W.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 486/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są uzasadnione, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie przewidzianym w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721), a jego przedmiotem było udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajecie nieruchomości stanowiących własność K. W. położonych w gminie D., przeznaczonych pod budowę części odcinka autostrady [...]. Stronami takiego postępowania są z jednej strony inwestor, z drugiej zaś właściciel podlegającej zajęciu nieruchomości oraz inne osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Stąd stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją byli między S. W. i B. W., którym przysługuje służebność osobista dożywotniego prawa korzystania z dwóch izb budynku mieszkalnego posadowionego na objętym postępowaniem wywłaszczeniowym gruncie oraz prawa korzystania z izby znajdującej się w posadowionym na tym gruncie budynku gospodarczym. Do nich też została skierowana wydana w sprawie decyzja Ministra Infrastruktury. Wskazać jednak należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że S. W. zmarł w dniu [...] sierpnia 2010 r., a więc na pięć miesięcy przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury kierowane było do osoby zmarłej, a więc takiej, które nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły Stanisław Wiśniewski, jako osoby niemające zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osób wdacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętego przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięć powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta bowiem już w chwil jej wydania obciążona była kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów . Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.