I SA/Wa 497/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : WSA Monika Nowicka asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w L. i nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość, do jego wypłaty na rzecz współwłaścicieli zobowiązał Gminę - Miasto L. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta L. Wojewoda [...] stwierdził, iż dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego nie budzi zastrzeżeń. Ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne - ulicę [...] oraz ulicę [...]. Z wnioskiem o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogi publiczne wystąpiły M. G., E. Z. G., J. T. oraz J. K. Organ wojewódzki podkreślił, że na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, ustalane i wypłacane wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz m.in. jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późń. zm.), odszkodowanie ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ustawy). Stosownie do art. 130 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz współwłaścicielek – M. G. w [...] części, E. G. w [...] części i J. K. w [...] części nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W omawianej sprawie rzeczoznawca ustalił wysokość odszkodowania przyjmując do wyceny transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego i z uwagi na brak transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) określone zostały jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W ocenie organu odwoławczego, sporządzone w sprawie operaty szacunkowe z dnia [...] września 2004 r. spełniają wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod drogi publiczne - gminne - ul. [...] i [...] w L., odszkodowanie ustalono według zasad i trybu określonych m.in. w art. 132 ust 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo wskazał również podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Przepis art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) budził wątpliwość prawną dotyczącą ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. W sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17). W wyroku tym wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 1998 r., gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, przez co należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne . Te wszystkie okoliczności sprawiły, że rozstrzygnięcie Starosty L. Wojewoda [...] uznał za prawidłowe, a zobowiązanie Gminy L. do zapłaty odszkodowania za zajęcie ww. nieruchomości pod drogi publiczne nie budziło wątpliwości. Organ II instancji uznał również za niezasadne zarzuty odwołującego się co do uchybień proceduralnych, gdyż przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 10 kpa, umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina L., zarzucając jej naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy - Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunty położone w L., oznaczone jako działka ewid. nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni [...] m² zajętą pod drogę publiczną ul. [...] oraz jako działka ewid. nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni [...] m² zajętą pod drogę publiczną ul. [...], a także oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowych nieruchomości. W konkluzji skargi wniesono o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Gmina L. podniosła, że w myśl art. 2 ust 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1998 r.) drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzieliły się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne i lokalne miejskie i drogi zakładowe. W art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustawodawca wyraźnie przesądził, że odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wypłaca: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg . Z powyższego bezspornie wynika, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, wypłaca Skarb Państwa a nie gmina. Ponadto podniesiono, że Starosta L. ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o nieprawidłową (zawyżoną) wycenę wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m² położone przy ulicy [...] i [...] w L. Rzeczoznawca oparł się w swym operacie na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową zamiast działek przeznaczonych pod drogi, co doprowadziło do niczym nie uzasadnionego, znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż te podniesione w skardze. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wydana została z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że nie została ona poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika, że wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną złożyła m.in. J. T. (pisma z dnia [...] października 2004 r. i z dnia [...] listopada 2004 r.) Decyzją organu I instancji -Starosty L. - z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] ustalono odszkodowanie za grunt położony w L. oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] i przyznano ustalone odszkodowanie w odpowiednich częściach na rzecz: M. G., E. G. i J. K. W rozdzielniku decyzji organu I instancji wymieniona została jako jedna ze stron postępowania również J. T. Natomiast organ II instancji, rozpoznając odwołanie wniesione przez Prezydenta Miasta L., nie doręczył decyzji J. T., nie doręczono jej również informacji o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do dnia [...] października 2005 r. oraz postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym zakresie - dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się na postępowanie przed organami administracji I i II instancji, a także na postępowania nadzwyczajne. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym. Zatem, o ile chodzi o uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 kpa, to jest ono jednoznaczne i stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej wyżej ustawy, jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Powyższy przepis nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 OSP 1999/4/79) . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze, zapewniając w całym jego toku możliwość brania udziału T. T. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.