I SA/Wa 5/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] zmieniającą własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] przyznającą U. W. na syna J. W. zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka, w części dotyczącej przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania ww. dziecka i odmawiającej przyznania tego dodatku oraz stwierdzającej, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania ww. dziecka pobrany w łącznej kwocie [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. orzeczono o zmianie decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w sprawie przyznania U. W.: 1) zasiłku rodzinnego na J. W. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., 2) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka – J. W. w kwocie [...] zł na okres od dnia od 15 lipca 2004 r. do dnia 31 lipca 2004 r. oraz w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., 3) jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – J. W., w kwocie [...] zł. Powyższą decyzję zmieniono w ten sposób, że odmówiono U. W. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W pkt. 2 decyzji stwierdzono, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka pobrany przez zainteresowaną na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., w łącznej kwocie [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega w całości zwrotowi do kasy lub na rachunek bankowy Ośrodka, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku nie uregulowania wyżej wymienionej kwoty we wskazanym terminie, nienależnie pobrane świadczenie podlegać będzie potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. Uzasadniając rozstrzygniecie organ pierwszej instancji wskazał, że w dacie orzekania o przyznaniu U. W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, strona nie ujawniła okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do tego dodatku. W toku przeprowadzonej weryfikacji decyzji w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych ustalono, że dla celów pomocy społecznej zainteresowana złożyła oświadczenie o prowadzeniu wspólnego z ojcem jej dzieci, gospodarstwa domowego. Deklaracje takie składała wielokrotnie podczas przeprowadzanych wywiadów środowiskowych. Czynności wyjaśniające w tej sprawie potwierdziły powyższą okoliczność. W związku z powyższym uznano, że zainteresowana nie spełnia przesłanek do przyznania na jej rzecz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a zatem świadczenie to w łącznej kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Od tej decyzji odwołanie wniosła U. W. podnosząc, że faktycznie dla celów pomocy społecznej składała oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa domowego wspólnie z konkubentem J. W., będącym ojcem jej dzieci. Jest bowiem w lokalu z nią zameldowany i czasami w domu przebywa. Przeciwnie, wszystkie problemy związane z wychowywaniem dzieci rozwiązuje sama. Konkubent [...] i zupełnie nie interesuje się dziećmi. W chwili obecnej nie przebywa w domu. Skarżąca uważa się za matkę samotnie wychowująca dzieci, gdyż tylko ona troszczy się o zapewnienie im normalnego życia. Gdyby było inaczej, nie występowałaby o alimenty i nie korzystała z funduszu alimentacyjnego. W związku z powyższym wystąpiła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2004 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ uzasadniając orzeczenia wskazał, że art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 288, poz. 2255 ze zm.) stanowi, iż do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dodatek ten, w myśl art. 12 usta. 1 ustawy, przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka. Samotne wychowanie dziecka, to wychowanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka (art. 2 pkt 17 ustawy). Dla uznania zatem, że osoba samotnie wychowuje dziecko, oprócz określonego stanu cywilnego, niezbędne jest spełnienie drugiej przesłanki, a mianowicie nie wychowywanie dziecka wspólnie z jego ojcem lub matką. W rozpoznawanej sprawie U. W. jest panną, jednakże dzieci wychowuje z ich ojcem, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Okoliczność powyższa wyklucza możliwość otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Odwołująca się nie spełnia bowiem warunków określonych w ustawie niezbędnych do przyznania omawianego świadczenia. Faktu wychowywania dzieci wspólnie z ich ojcem U. W. nie ujawniła i we wniosku z dnia 27 lipca 2004 r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych podała, że dzieci, w tym syna J., wychowuje samotnie. Pobrany zatem przez nią dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest świadczeniem nienależnie pobranym. Stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 30 ust. 1 ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę, odwołująca się obowiązaną jest do zwrotu kwoty [...] zł, która stanowi nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Odnosząc się do argumentów zawartych w treści odwołania Kolegium podniosło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych definiując w art. 3 pkt 3 pojęcie "samotnego wychowywania dziecka" nie określa co należy rozumieć przez pojecie "wychowanie dziecka". Zgodnie z art. 96 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władza rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio dla jego uzdolnień. Należy zatem przyjąć, iż wychowanie dziecka to nie tylko zapewnienie dziecku ubrania i wyżywienia, lecz w równej mierze zapewnienie mu zdrowia fizycznego i psychicznego, właściwe ukształtowanie jego charakteru i przygotowanie do życia społecznego. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, to każde z nich obowiązane do jego wychowania. Skoro U. W. zamieszkuje wspólnie z ojcem swoich dzieci, który nie jest pozbawiony władzy rodzicielskiej i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż nie uczestniczy w procesie wychowywania dzieci. Nie przesądza o tym fakt korzystania przez odwołująca się z funduszu alimentacyjnego, jak również częste przebywanie konkubenta poza miejscem zamieszkania. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stała się przedmiotem skargi U. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę U. W. podniosła, że do miesiąca kwietnia 2004 r. otrzymywała świadczenia alimentacyjne z Funduszu Alimentacyjnego, które stanowiły dla jej dzieci jedyne zabezpieczenie podstawowych potrzeb. W różnych okresach zamieszkiwała z konkubentem z uwagi na prośby dzieci, lecz prowadziła oddzielne gospodarstwo domowe z powodu długotrwałego bezrobocia konkubenta i [...]. Od 10 sierpnia 2004 r. konkubent wyprowadził się z domu i tylko sporadycznie odwiedza dzieci nie łożąc na ich utrzymanie. Z uwagi na problemy [...] ojca dzieci skarżącą podjęła środki zmierzające do ograniczenia jego władzy rodzicielskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby móc ustalić stan faktyczny sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Oba te elementy stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Skoro decyzja administracyjna jest wydawana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego, to sama decyzja winna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wynika z akt sprawy, podstawą zmiany decyzji przyznającej U. W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – J. W., jak też żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, było ujawnienie przez organ przyznający to świadczenie okoliczności pozostawania skarżącej we wspólnym gospodarstwie domowym z konkubentem, co w świetle art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 288, poz. 2255 ze zm.) wykluczało możliwość przyznania tego dodatku. Zatem organ odwoławczy przed wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2004 r. był obowiązany sprawdzić, czy ponad wszelką wątpliwość organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy pozwalający przyjąć, iż wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające cofnięcie skarżącej, znajdującej się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W przypadku stwierdzenia braków w tym zakresie organ drugiej instancji był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Oceny takiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie dokonało przyjmując za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji. Jedynym dokumentem znajdującym się w aktach administracyjnych, świadczącym o złożeniu przez U. W. odmiennego oświadczenia o sytuacji rodzinnej w postępowaniu dotyczącym pomocy społecznej, jest pismo pracownika Działu Organizacyjno Prawnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] sierpnia 2004 r., będące stanowiskiem (o charakterze opinii prawnej) tego pracownika, wskazującym na konieczność weryfikacji uprawnień strony do dodatków z tytuły samotnego wychowywania dziecka. Przedmiotowy dokument niewątpliwie może stanowić dowód pomocniczy w sprawie. Jednakże dokumentem źródłowym w tym przypadku powinny być oświadczenia (ich odpisy) składane przez stronę pouczaną o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. o pozostawaniu we wspólnym gospodarstwie domowym z J. W. ojcem jej dzieci, których do akt nie dołączono, choć na te oświadczenia powołał się w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji. Zwłaszcza, iż z treści protokołu przesłuchania strony w dniu 13 września 2004 r. nie wynika aby skarżąca potwierdziła fakt prowadzenia wspólnego z konkubentem gospodarstwa domowego. Ponadto organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazały w jakim okresie U. W. prowadziła gospodarstwo domowe z ojcem jej dzieci (nie ustalono w jakich datach składała ona odmienne oświadczenia o stanie rodzinnym ubiegając się o przyznanie pomocy społecznej) oraz na podstawie jakich dowodów oparto to przekonanie. Powyższe powoduje, że rozstrzygnięcie decyzyjne organów obu instancji nie ma odzwierciedlenia w materiale dokumentacyjnym. Natomiast uzasadnienie decyzji niekorzystnej dla skarżącej jest dla strony niezrozumiałe. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający uzupełni materiał dowodowy w powyższym zakresie i w oparciu o tak dokonane ustalenia wyda nową decyzję. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wymienione braki w wyjaśnieniu sprawy wskazują, że jej rozstrzygniecie nastąpiło z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 107 k.p.a., zaś uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z treścią zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, co powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji.