I SA/Wa 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania X sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez miasto na prawach powiatu [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powiatową – ul. [...], położonej w R., obręb [...], ozn. jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej w dniu [...] grudnia 1998 r. własność E. K. i W. C. na prawach małżeńskiej wspólności majątkowej; Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta R., powołując się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej, że na dzień 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] o pow. [...] m2, objęta księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., położona w obrębie [...], w pasie drogi powiatowej – ulicy [...], z mocy prawa stała się własnością miasta na prawach powiatu – R. W toku postępowania organ ustalił, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była przedmiotem następujących umów: umowa z dnia [...] lipca 2000 r. o częściowy podział majątku dorobkowego zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2006 r. Rep. A nr [...]na rzecz V. M. oraz umowa z dnia [...] lipca 2008 r. Rep. A nr [...] przeniesienia zorganizowanej części przedsiębiorstwa na rzecz X sp. z o.o. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez miasto na prawach powiatu R. własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Wojewoda [...] wskazał bowiem, że nieruchomość położona w R., obręb [...], ozn. jako działka nr ew. [...] o pow. [...]ha, objęta księgą wieczystą nr [...] co do której toczyło się postępowanie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Miasta R. Ponadto nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa, ani też własności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci własności przysługiwał wówczas E.K. i W. C. Organ I instancji wskazał także, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogi publicznej – ulicy [...] w R., obręb [...], stanowiąc chodnik w części asfaltowy, a w części z płytek betonowych oraz pas zieleni. Ponadto ulica [...]w dniu 31 grudnia 2008 r. stanowiła ulicę miejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich, a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] X sp. z o.o. wniosła odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie. W odwołaniu skarżąca spółka zarzuciła, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania nie była zajęta pod drogę publiczną. Ponadto skarżąca podniosła, że w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2006 r. przedmiotowa nieruchomość była oznaczona symbolem "[...]" i zakwalifikowana jako inne tereny zabudowane, a w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 31 grudnia 1998 r. ulica [...] przebiegała po sąsiedniej działce oznaczonej nr [...]. X sp. z o.o. wskazała także, że niejasne są powody nagłej zmiany kategorii przedmiotowej nieruchomości na "dr" oraz to jakimi przesłankami kierowano się przy dokonywaniu takiej zmiany zarzucając organowi, że nie odniósł się do tej okoliczności w swojej decyzji i że brak jest przekonujących dowodów na potwierdzenie zaistnienia powoływanych okoliczności. W konsekwencji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz brak wyjaśnienia i udowodnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy nastąpiło zajęcie nieruchomości pod drogę oraz kiedy rozpoczęto budowę ronda przy ul. [...]. W międzyczasie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w G. Wydział XII Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych ogłosił upadłość z opcją likwidacji majątku skarżącego, tj. X sp. z o.o. Następnie po rozpatrzeniu odwołania spółki X sp. z o.o., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Organ drugiej instancji w pełni podzielił argumentację przedstawioną przez organ stopnia podstawowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że na dzień 31 grudnia 1998 r. zostały w sprawie spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odnosząc się do przesłanek z ww. przepisu organ powołał dowody na okoliczność zaistnienia każdej z nich. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że działka nr ew. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta częściowo pod chodnik, częściowo pod pas zieleni, a w części również pod fragment [...] oraz wyjaśnił, że powyższe wynika z porównania mapy z lipca 1987 r. sporządzonej przez A. D. z mapą sytuacyjno – wysokościową przesłaną przy piśmie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] oraz z wydrukami z geoportalu przedstawiającymi aktualny przebieg ulicy. Organ II instancji wskazał także, że z metryki ul. [...], sporządzonej w dniu [...] lipca 1987 r. wynika, iż już wówczas w ciągu ul. [...] biegła naziemna sieć elektryczna z oświetleniem oraz sieć wodociągowo – kanalizacyjna, która istnieje do chwili obecnej i przebiega m.in. przez nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, co wynika ze zdjęć z [...] oraz informacji katastralnej R. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że w latach 1998 – 1999 wykonano modernizację i przebudowę skrzyżowania ulic [...] – [...] w ramach której na części asfaltowej chodnika zlokalizowanego na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania położono płytki betonowe oraz wskazał, że z metryki ul. [...] wynika, iż w 1992 roku został wykonany remont krawężników i jezdni na tej ulicy. Syndyk Masy Upadłości "X" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej złożył na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił organowi: naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie wyjaśnienie czy nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Skarżący zarzucił organowi dowolną ocenę dowodów w sprawie, wyrażającą się zwłaszcza w nieuwzględnieniu jako dowodu mapy zasadniczej z 1998 r. wydanej przez Urząd Miasta R., a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu powodów dla których została zmieniona kategoria nieruchomości z "[...]" na "dr". Jednocześnie skarżący podniósł naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z bezzasadnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez błędne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Organ w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. o oddalenie skargi wniósł również Prezydent Miasta R., załączając do swojej skargi metrykę ulicy 1 Maja stan na dzień 30 września 1991 r. wraz z mapą, metrykę ul. [...] z dnia [...] lipca 1987 r. wraz z mapą, umowę nr [...] na wykonanie remontu i modernizacji ul. [...],[...],[...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., protokół przekazania placu budowy z dnia [...] września 1998 r., protokół technicznego odbioru robót i aktualny przebieg drogi po remoncie skrzyżowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). Zarzuty skargi dotyczą tego, że organ nienależycie wyjaśnił przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz orzekając oparł się na niewłaściwych i niewystarczających dowodach oraz niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji powodów dla których została zmieniona w ewidencji gruntów kategoria nieruchomości z "[...]" na "dr". Zdaniem Sądu obszerny materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie potwierdza powyższych zarzutów skargi. W sprawie bezsporne jest, że ulica [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich miejskich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu RM z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. – drogą powiatową. Jak słusznie podnosi organ przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w/w ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowana całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta częściowo pod chodnik, w przeważającej części asfaltowy, a odcinkami z płytek betonowych oraz w części pas zieleni, a także fragment [...]. Powyższe potwierdza porównanie mapy z lipca 1987 r. sporządzonej przez A. D. z mapą sytuacyjno-wysokościową przesłana przy piśmie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz wydrukami z aktualnym przebiegiem ulicy z [...]. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). W przedmiotowej sprawie we wniosku z dnia 23 sierpnia 2010 r. wskazano, iż do dnia 31 grudnia 1998 r. Miasto R., na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działalności niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych wykonywało faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością. W ramach bieżącego utrzymania wykonywane były naprawy nawierzchni pasa drogowego jak również umieszczane i wymieniane według potrzeb, urządzenia zabezpieczające ruch drogowy, a także wydatkowano środki na odśnieżanie w okresie zimowym. W latach 1998-1999 wykonano modernizację i przebudowę skrzyżowania ulic [...]–[...] – [...], w ramach której na części asfaltowej chodnika położonego na ww. działce położono płytki betonowe. Z metryki ul. [...] wynika, iż w 1992 r. został wykonany remont krawężników i jezdni. Ponadto z metryki ul. [...], sporządzonej w dniu [...] lipca 1987 r. wynika, iż już wówczas w ciągu ul. [...] biegła naziemna sieć elektryczna z oświetleniem oraz sieć wodociągowo-kanalizacyjna, która jak wynika ze zdjęć z [...] oraz informacji katastralnej R., istnieje do chwili obecnej i przebiega m.in. przez działkę nr [...]. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, iż wykonując te zadania ww. jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie więc czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, iż czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Nie budzi też wątpliwości, że właścicielami działki nr [...] o powierzchni [...] były osoby fizyczne E. K. i W. C., a obecnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje skarżącemu. Należy podkreślić, że wpis w ewidencji gruntów w przedmiotowej sprawie nie miał znaczenia dla nabycia z mocy prawa przez miasto R. nieodpłatnie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczna ul. [...] (dz. nr [...]) ponieważ istotne znaczenie miał stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Jeszcze raz należy podkreślić, że materiał dowodowy sprawy potwierdził łączne występowanie wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 w/w ustawy. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności faktyczne mające wpływ na wynik sprawy oraz w sposób właściwy uzasadnił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.