I SA/Wa 500/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 825/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. K. sumę pieniężną w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta. W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 825/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], ozn. hip. "[...] Kolonia [...] nr [...] nr rej. hip. [...]" w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącą wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2274/17, 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2294/18 oraz 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2016/19 grzywien odpowiednio w kwotach 3000 zł, 3000 zł i 5000 zł za niewykonanie powołanego orzeczenia z z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 825/16, co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżąca podniosła, że Prezydent pismem z dnia [...] lutego 2020 r. poinformował ją o przewidywanym terminie zakończenia sprawy na dzień [...] sierpnia 2020 r. oraz zadeklarował, że będzie informował o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku sprawy. Organ nie dotrzymał jednak wskazanego terminu, a skarżąca nie została poinformowana o podjętych w sprawie czynnościach. Przy czym, zdaniem skarżącej, od tego czasu organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji. W wyniku dalszej bezczynności Prezydenta oraz zaniechania poinformowania skarżącej o przyczynach niemożności wydania decyzji w sprawie, pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca po raz kolejny wezwała organ do zaprzestania naruszenia prawa poprzez wykonanie wyroku Sądu. Na wezwanie to organ nie odpowiedział. Według skarżącej niezałatwienie sprawy pomimo upływu ponad 3,5 roku od terminu wyznaczonego przez Sąd, a także pomimo wymierzenia organowi grzywien za bezczynność w wykonaniu orzeczenia Sądu, przemawia za tym, że bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter wyjątkowo rażący oraz znacząco narusza zaufanie do organu, w związku z czym skarżąca wyraziła obawę, że decyzja w niniejszej sprawie w dalszym ciągu nie zostanie wydana, o ile Sąd nie zastosuje bardziej radykalnych środków, co uzasadnia również przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej przepisami prawa. Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wskazuje na wysoki stopień lekceważenia zarówno strony postępowania, jak i przede wszystkim prawomocnego wyroku Sądu zobowiązującego organ do wydania decyzji. W konsekwencji skarżąca wniosła o: wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w oku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, stwierdzenie że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie opracowania geodezyjnego polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej opisanej na wstępie nieruchomości hipotecznej z określeniem jej powierzchni i rozliczeniem w aktualnych działkach ze wskazaniem ich stanu prawnego, jak również wkreśleniu i rozliczeniu wskazanej nieruchomości w strefach zabudowy wg. planu z 1931 r. Ponadto w celu zbadania przesłanki pozbawienia władania nieruchomością (art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) zlecił uprawnionemu geodecie dokonanie wkreślenia nieruchomości hipotecznej na pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego zdjęcia lotnicze powojennej W. z lat 40-tych, 50-tych i 60-tych XX wieku. Po otrzymaniu opracowań geodezyjnych organ rozstrzygnie sprawę stosowną decyzją administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 powołanej ustawy). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 825/16 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w W. w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu dnia [...] marca 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on dnia [...] czerwca 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań organu przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia: 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2274/17, 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2294/18 i 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2016/19 grzywien odpowiednio w kwotach 3000 zł, 3000 zł i 5000 zł za niewykonanie wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nadal nie rozstrzygnął. W tej sytuacji wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to obecnie wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, że jest to już czwarta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu kolejnymi grzywnami w kwotach 3000 zł, 3000 zł i 5000 zł nie przyniosło skutku. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Rozpoznając sprawę, Sąd stosownie do art. 154 § 2 powołanej ustawy stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., niewątpliwie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność i pomimo ukarania go uprzednio trzykrotnie grzywną za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4 lata od wyznaczonego terminu. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych epidemią COVID-19. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą z uwagi na swój historyczny charakter do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez organ czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od [...] lutego 2020 r., tj. dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 2016/19 o ukaraniu Prezydenta po raz trzeci grzywną za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r. wraz z aktami sprawy, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, zmierzających do jej niezwłocznego zakończenia. W przekazanym Sądowi materiale dowodowym sprawy nie odnotowana jest bowiem żadna czynność organu od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r., kiedy to, w odpowiedzi na wezwanie skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. do wykonania wyroku, organ poinformował, że zlecił wykonanie przez uprawnionego geodetę opracowania geodezyjnego. Ponadto organ nie dotrzymał terminu, który sam wyznaczył sobie na zakończenie postępowania odszkodowawczego ([...] marca 2021 r.). Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie obecnie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy.