I SA/Wa 503/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 stycznia 2022 r. nr DLI-IV.7615.23.2001.AD w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr DLI-IV.7615.23.2021.AD Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lutego 2021 r. nr WS-II.7570.3.45.2020.KB w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w obrębie [...], jedn. ewid. [...], Miasto [...], oznaczona jako działki nr [...] i [...] decyzją Wojewody Małopolskiego Nr 32/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr WIKI.7820.1.34.2019.MMo o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr 7 (al. [...]) w [...], na odcinku od granicy miasta do skrzyżowania z ul. [...], od km 657+886,6 do km 660+516,8, wraz z rozbiórką, budową i przebudową skrzyżowań z drogami kategorii powiatowej i gminnej, rozbiórką, budową i przebudową: obiektów inżynierskich, obiektów infrastruktury PKP, ekranów akustycznych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, dróg dla pieszych i kierujących rowerami, jezdni dodatkowych, zatok autobusowych, zatok postojowych, wylotu kolektora do rzeki [...] oraz budową, przebudową i rozbiórką niezbędnej infrastruktury technicznej i obiektów kolidujących z planowaną inwestycją". Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 3 września 2021 r. Ponadto Wojewoda Małopolski powyższą decyzją na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], w jedn. ewid. [...], Miasto [...], ustalił obowiązek rozbiórki ogrodzenia, a także przebudowy sieci uzbrojenia terenu (sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej) oraz ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] celem wykonania ww. obowiązków. Decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. nr WS-II.7570.3.45.2020.KB Wojewoda Małopolski orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 1 345 202 zł, bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomość objętą decyzją Wojewody Małopolskiego Nr 32/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr Wl- Xl.7820.1.34.2019.MMo o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym w wysokości 1 336 295,00 zł jako określoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wraz ze składnikami roślinnymi i budowlanymi, w tym części bramy przesuwnej na działkach nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą KR1 [...]) położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], Miasto [...], podlegającej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa oraz w wysokości 8 907,00 zł jako określoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość części ww. składnika budowlanego przeznaczonego do rozbiórki znajdującego się na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], Miasto [...], w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 decyzji na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowo - akcyjna, w wysokości 1 345 202,00 zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Krakowa do wypłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego nr 32/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. znak: WIKI.7820.L34.2019.MMo o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta Krakowa. Minister Rozwoju i Technologii rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi i przywołał ich treść. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 października 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. (uprawnienia nr [...]). Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIX/1283/06 z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa -Zachód", zgodnie z którym jest położona na terenach oznaczonych symbolami 3U - tereny zabudowy usług komercyjnych oraz KD(G) i KD(L) - tereny dróg publicznych - droga główna oraz lokalna. Zasadnicze wątpliwości organu odwoławczego budzi ustalenie wartości odszkodowania za szkody powstałe w wyniku realizacji obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania wprost na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w celu oszacowania wartości innej nieruchomości z tytułu jej przejęcia na własność jednostki samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że zarówno w przypadku przejęcia prawa własności, jak i w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ustawodawca przewidział odmienne regulacje prawne zarówno w kwestii samego wywłaszczenia czy ograniczenia prawa własności, jak i w zakresie ustalenia odszkodowania. Nieuzasadnionym w tej sytuacji wydaje się automatyczne przyjęcie wartości budynku określonej w ramach szacowania części składowych przejętego prawa własności gruntu do ustalenia szkody związanej z ograniczeniem korzystania z nieruchomości. Przede wszystkim, wobec innej podstawy zajęcia nieruchomości, szkoda powinna zostać oszacowana odrębnie i indywidualnie dla danego rodzaju ograniczenia. Nie jest bowiem wykluczone, że w związku z ograniczeniem polegającym na rozbiórce ogrodzenia, mogły powstać także inne szkody, których ocena i oszacowanie winny podlegać analizie rzeczoznawcy majątkowego skierowanej indywidulanie do nieruchomości. Tymczasem kwestia ta została całkowicie pominięta w prowadzonym postępowaniu i sporządzonym operacie szacunkowym. W ocenie organu odwoławczego, wartość przejętej nieruchomości oraz wartość szkody spowodowanej rozbiórką obiektu budowlanego nieprzewidzianego do dalszego użytkowania dlatego, że ustalana jest według różnych regulacji, powinna być precyzyjnie wyodrębniona tak w operacie szacunkowym jak i w decyzji odszkodowawczej. Ponadto, Minister zauważył, że z treści decyzji Wojewody z dnia 31 sierpnia 2020 r. wynika, że na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ustalono obowiązek nie tylko rozbiórki ogrodzenia, ale także przebudowy sieci uzbrojenia terenu (sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej). Z kolei ewentualne szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu nie były przedmiotem analizy organu pierwszej instancji. Minister wskazał również, iż w świetle regulacji ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), operat szacunkowy z 16 października 2020 r. zawiera wady, które uniemożliwiają jego wykorzystanie dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Jak ustalił rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z zapisami miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego szacowana nieruchomość położona jest częściowo na obszarze oznaczonym symbolem 3U - tereny zabudowy usług komercyjnych, a częściowo KD(G) i KD(L) - tereny dróg publicznych - droga główna oraz lokalna. Rzeczoznawca majątkowy, wobec ustalenia mieszanego przeznaczenia nieruchomości w dokumencie planistycznym, powinien w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić w jakiej części nieruchomość przeznaczona jest pod drogi, a w jakiej pod usługi. Analiza pod kątem ustalenia, który sposób użytkowania prowadził będzie do zwiększenia wartości nieruchomości, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 ugn (zasada korzyści), tj. aktualny - wynikający z dotychczasowego przeznaczenia, czy alternatywny sposób użytkowania - wynikający z celu wywłaszczenia powinna być przeprowadzona oddzielnie dla części nieruchomości przeznaczonej pod drogę i oddzielnie pod usługi. Zatem część nieruchomości przeznaczona pod projektowaną drogę krajową winna być w pierwszej kolejności porównana z segmentem nieruchomości drogowych. Zdaniem organu odwoławczego pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego faktu, iż część wycenianej nieruchomości miała przeznaczenie planistyczne drogowe stanowi istotną wadę analizowanego operatu szacunkowego, ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie drogowe to nie jest ona w żaden sposób podobna do nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Dlatego przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tu kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez dokument planistyczny. Wycena nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym, w tym częściowo drogowym, na podstawie rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową budzi zastrzeżenia co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, ponieważ porównanie nieruchomości o innym przeznaczeniu niewątpliwie ma wpływ na wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości. Wobec wskazanych wyżej naruszeń zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, tj. zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa umożliwiającego prawidłowe ustalenie wartości odszkodowania. Sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] S.A. w [...] zarzucając jej naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a.., wnosząc o jej uchylenie jedynie w części dotyczącej uzasadnienia i tylko w zakresie, w jakim decyzja ta odmawia spółce [...] S.A. prawa do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji odmawia spółce statusu strony w postępowaniu odszkodowawczym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie bądź oddalenie podnosząc, że podmiot wnoszący sprzeciw nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz Skarbu Państwa. Jako zasadniczy dowód w sprawie, Wojewoda Małopolski uznał operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 października 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. Był on bowiem podstawą ustalenia odszkodowania. Jednakże w ocenie Ministra operat ten sporządzony został z naruszeniem art. 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej: ,,rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r." oraz art. 134 ugn. Biegły, mając na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości był bowiem zobligowany do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod usługi komercyjne i pod drogi publiczne oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod usługi komercyjne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił tak zaprezentowane stanowisko Ministra. Tytułem wstępu wskazać należy, że w myśl art. 18 ust. 1 ugn wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn, dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 ugn formę operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, że w sprawie o ustalenie odszkodowania operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód. Ma on walor opinii biegłego (art. 84 § 4 k.p.a.) i jak każdy dowód w sprawie powinien zostać zweryfikowany i oceniony przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przy ocenie operatu szacunkowego organ respektować musi jednak wymagające wiedzy specjalistycznej wnioski rzeczoznawcy, których samodzielne podważanie przez organ administracji (a więc podmiot, który tej wiedzy specjalistycznej nie posiada) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie zgodności operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego przez rzeczoznawcę podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu). Ponadto, ocena organu powinna obejmować spójność przyjętych przez biegłego założeń, ich logiczność, ewentualne niejasności czy braki. Z akt sprawy wynika, że choć tego rodzaju ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania Wojewoda Małopolski dokonał, to jednak przyjęte przez niego wnioski co do zgodności przedmiotowego operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności tego dowodu w sprawie okazały się błędne. Przejęta pod inwestycję drogową nieruchomość w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr CXIX/1283/06 z dnia 25 października 2006 r. Rady Miasta Krakowa, przeznaczona była w części pod tereny zabudowy usług komercyjnych a w części pod drogi publiczne. Przeznaczenie nieruchomości (w tym przypadku o charakterze mieszanym) jest natomiast jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika wprost z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Mając zatem na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne spornej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich wywłaszczana nieruchomość przeznaczona jest pod drogi publiczne a w jakich pod zabudowę usługową komercyjną oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i usługi. Nie uwzględniając powyższej okoliczności biegły sporządził wadliwy operat szacunkowy, który nie mógł być dowodem w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego. Wskazać bowiem należy, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, musi być zupełny, logiczny i wiarygodny, zwłaszcza że jego wartość dowodowa podlega ocenie organu administracji, jako dowodu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże, zauważyć trzeba, że Sąd oddalił sprzeciw przede wszystkim z innego powodu - nie podnoszonego przez skarżącego oraz organ odwoławczy. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl zaś ust. 4 art. 156 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę w dniu 16 października 2020 r. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem I instancji i był aktualny w dacie wydania decyzji przez Wojewodę w dniu 1 lutego 2021 r. Jednakże w dacie wydania decyzji przez Ministra – 17 stycznia 2022 r. - operat ten utracił już swoją ważność i w konsekwencji nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Stosownie bowiem do powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 ugn przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W aktach administracyjnych nie znajduje się natomiast żaden dokument potwierdzający jego aktualność - dlatego też nie mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, po upływie tego okresu. Tym samym, w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego - co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Powołana zasada statuuje prawo wszystkich stron postępowania administracyjnego do oceny kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia przez organy obu instancji. W sytuacji zatem, gdy dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość konieczne okazało się dokonanie jej wyceny sporządzonej przy uwzględnieniu zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia tej nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację w jej obszarze inwestycji drogowej uzasadnionym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, podnieść należy, że skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Z tych powodów, w szczególności na tym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się merytorycznie co do wątpliwości, czy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowo-akcyjna czy też [...] S.A. w [...] jest podmiotem uprawnionym do odszkodowania. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie stanie się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Sąd nie może również nakazywać wydania decyzji określonej treści, bowiem nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja Ministra uchylająca decyzję Wojewody Małopolskiego jest zgodna z prawem - gdyż w dniu jej wydania operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego utracił moc dowodową z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponadto zasadne są zastrzeżenia organu II instancji dotyczące zaniechania przez biegłego dokonania wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu jej rzeczywistego przeznaczenia, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zleci sporządzenie nowej wyceny nieruchomości, a następnie dokona jej oceny, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.