I SA/Wa 505/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I.G i T. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. N., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...]utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [..] grudnia 1987 r. uchylającej decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] września 1987 r. i odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1987 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W., w następstwie rozpoznania odwołania I. G., uchylił decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] września1987 r. nr [...] i odmówił ustalenia odszkodowania za utraconą nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], a stanowiącą przeddekretową własność K.G. o, którego następcą prawnym (obok T. G.) była odwołująca się. Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1988 r. sygn. akt IV SA 172/88 skargę oddalił, podnosząc, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organ prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania. Sąd ów, odwołując się do obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów art. 89 ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wedle numeracji jej pierwotnego tekstu – Dz.U. Nr 22, poz. 99) wywodził, że brak było podstaw do uwzględnienia żądania strony, gdyż z mocy ww. przepisów nastąpiło wygaszenia roszczeń o odszkodowanie przewidzianych w art. 7 ust 4 i 5 oraz art.8 dekretu z 26 października 1945 r. -o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr50, poz. 279 ze zm.). Podnosił ponadto, iż nie ma także podstaw do przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 90 ust. 2 powoływanej ustawy, gdyż przedmiotowa działka przy ul. [...] zabudowana była i jest budynkiem wielomieszkaniowym, a nie budynkiem jednorodzinnym. Pismem z 16 lipca 2013 r. I. G. i T. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] grudnia 1987 r., odwołując się m.in. do orzeczenia Sądu Najwyższego z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III CZP 73/12 z 22 stycznia 2013 r., z którego ich zdaniem miało wynikać, że wszystkim właścicielom nieruchomości [...], którym te nieruchomości odebrane zostały na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. ma przysługiwać odszkodowanie. W następstwie rozpoznania tego wniosku, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Minister wskazał na wydany w sprawie prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 1988 r. oddalający skargę na decyzję z 1987 r. Odwołując się zaś do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 r. I OSK 1400/09 wywodził, że organ administracji nie może automatycznie odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko dlatego, że sąd administracyjny skargę na tę decyzję oddalił, ale badaniu podlegać musi kwestia czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez ów sąd także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia podnoszonym obecnie przez stronę. Mając jednak na względzie, że wnioskodawcy nie podnieśli żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby już ocenione przez Sąd przy podejmowaniu wyroku w dniu 28 kwietnia 1988 r. które mogłyby świadczyć o tym, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśnił przy tym, że przywoływane we wniosku orzeczenie Sądu Najwyższego nie znajduje przełożenia na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. Podjęte bowiem zostało w sprawie z powództwa przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie odszkodowania za szkodę wywołaną wydaniem z naruszeniem prawa odmownej decyzji dekretowej (co zostało stwierdzone w postępowaniu nadzorczym). Dotyczyło przy tym kwestii wpływu na wysokość odszkodowania przysługującego w związku z wydaniem wadliwej decyzji dekretowej okoliczności, że grunt ten - w przypadku przyznania prawa własności czasowej - podlegałby wywłaszczeniu na cele zorganizowanego budownictwa społecznego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r., utrzymał swoją decyzję z [...] lipca 2014 r. w mocy. Podtrzymał uprzednio formułowane stanowisko, iż nie mógł merytorycznie rozpoznać wniosku I. G. i T. G. z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1988 r. i brak ujawnienia nowych okoliczności, które wskazywałyby na nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. Na decyzję tę I. G. i T. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażając w niej niezadowolenie z podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia. Wskazywali na wieloletnie bezskuteczne starania o uzyskanie odszkodowania oraz podnosili, iż zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z 2012 r., jeśli został sądownie przeprowadzony spadek, to należy odszkodowanie za domy i grunty wypłacać. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] grudnia 1987 r., ze względu na uprzednią przeprowadzoną sądową kontrolę tej decyzji i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnego wyroku oddalającego wniesioną na nią skargę. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] grudnia 1987 r., mocą której po uchyleniu uprzednio wydanej w pierwszej instancji decyzji, organ ów odmówił przyznania I. G. odszkodowania za utraconą nieruchomość [...], stanowiła przedmiot kontroli sądowej. Poza sporem jest również, że w efekcie tej kontroli Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1988 r. sygn. akt IV SA 172/88 oddalił wniesiona przez ww. skargę, oceniając, że "zaskarżona decyzja prawa nie narusza". Sformułowanie tego rodzaju stanowiska przez Sąd oznacza zaś, że ewentualna weryfikacja w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. decyzji poddanej uprzednio kontroli Sądu możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy zgłoszone w tym względzie żądanie opiera się na tego rodzaju kwalifikowanej wadzie prawnej, która nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań sądu, ze względu na jej późniejsze ujawnienie (np. ujawnienie, że strona, do której kontrolowaną przez sąd decyzję skierowano, w dacie jej podejmowania nie żyła, a okoliczność ta nie była znana w momencie wyrokowania). Taka jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wstąpiła, skarżący bowiem poza wyrażeniem rozczarowania i nieakceptowania uprzednio podjętego rozstrzygnięcia nie wykazali jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby by być rozpatrywane w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które nie byłyby objęte oceną Sądu (vide wniosek stron z 16 lipca 2013 r.). Nie są nimi zwłaszcza poglądy prawne wyrażone w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I CSK 404/11(we wniosku sygnaturę tę blednie oznaczono jako III CZP 73/120) - wydanym po przejęcie sprawy do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów po wystąpieniu do tego składu postanowieniem z 17 maja 2012 r. III ZCP 73/12 o rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego - gdzie rozważano kwestię wpływ na wysokość odszkodowania przysługującego w związku z wydaniem z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu okoliczności, że grunt ten w wypadku przyznania prawa własności czasowej podlegałby wywłaszczeniu na cele zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Jak zasadnie zauważył Minister wyrażony w tym orzeczeniu pogląd co do rozmiaru przysługującego byłym właścicielom odszkodowania za szkody wywołane bezprawną decyzją o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] (dochodzonego na drodze cywilnej), pozostaje bez związku ze sprawą rozpoznaną decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...], gdzie rozstrzygano o kwestii odszkodowania na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) za utracenie takiej nieruchomości w efekcie zadziałania przepisów dekretu z 1945 r., a nie o odszkodowaniu za szkodę wywołaną bezprawnym działaniem organu. Skoro zatem w spawie nie powołano żadnych okoliczności wskazujących na kwalifikowane wady prawne decyzji z [...] grudnia 1987 r., których ocena nie byłaby objęta już prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1988 r. sygn. akt IV SA 172/88, merytoryczne rozpoznanie żądania skarżących i weryfikacja legalności tej decyzji z punktu widzenia wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie mogła być dokonana. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest wszak rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, a jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Analogiczne unormowanie obowiązywało w dacie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku, a zawarte ono było w art. 206 k.p.a. (wg. tj. w Dz.U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123 ze zm.). Oznaczało to i oznacza, że z urzędu winien on badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Oddalenie więc skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd takich naruszeń prawa nie dostrzegł. Z mocy art. 170 i 171 p.p.s.a. organy administracji publicznej (jak też sądy) wyrokiem tym są związane, a to oznacza, że ponowne wypowiadanie się w materii ocenionej już przez sąd (tu kontrolowanie decyzji uznanej prawomocnym wyrokiem za zgodną z prawem pod kątem wad z art. 156 § 1 k.p.a.) było niedopuszczalne. Wprawdzie w takich okolicznościach faktycznych co do zasady rozstrzygnięcie w sprawie zgłoszonego żądania stwierdzenia nieważności decyzji winno być załatwione formie postanowienia podejmowanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w formie decyzji podejmowanej na gruncie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18 - zachowującą swoją aktualność także po derogowaniu z kodeksu postępowania administracyjnego art. 157 § 3). Niemniej mając na względzie , że z punktu widzenia strony skutek tych rozstrzygnięć jest tożsamy – sprowadza się on bowiem w obydwu sytuacjach do braku merytorycznego rozpoznania jej żądania, czyli odmowy przeprowadzenie oceny legalności decyzji z 1987 r. w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych – uznać należy to uchybienie formalne za nieistotne naruszenie procedury administracyjnej. Takie zaś nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia ustanowionego z urzędu pełnomocnika orzeczono na podstawie na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).