I SA/Wa 505/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R.C., reprezentowanej przez pełnomocnika adw. R.N., z dnia [...] stycznia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającego podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...], o odmowie przyznania J.K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], zostało wydane w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy: Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...], odmówiło przyznania J.K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. R.C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R.N., wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], zawiesiło z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po S.K. R.C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R.N., wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., odmówiło podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Postanowienie to zostało następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., nr I SA/Wa 3101/13, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 §2 k.p.a., podjęło zawieszone z urzędu postępowania w sprawie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. do czasu sądowego ustalenia następstwa prawnego po S.K. R.C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R.N., wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. wystąpiła o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., odmówiło podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...], o odmowie przyznania J.K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że prawo do spadku po zmarłym J.K. przeszyły na córkę Z. z K. N. – w [...] częściach i żonę S.K. z M. K. – w [...] części. S.K. zmarła [...] listopada 1963 r. R.C. występując o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. nie przedłożyła dokumentu wskazującego na następstwo prawne po S.K. Wykazanie spadkobrania jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i dopóki następstwo prawne nie zostanie ustalone, Kolegium nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie. R.C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R.N., wystąpiła wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], podnosząc, że poszukiwanie i uzyskiwanie informacji o następcach prawnych jest obowiązkiem organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że niniejszej sprawie nie ustąpiły przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, nie zostało bowiem ustalone następstwo prawne po zmarłej S.K. Jak wynika z pisma Archiwum Państwowego w [...], które wpłynęło do Kolegium w dniu [...] stycznia 2017 r., w wyniku poszukiwać przeprowadzonych w zespołach archiwalnych Sądu Wojewódzkiego dla [...], Sądu Wojewódzkiego dla województwa [...] w [...], Sądu Powiatowego [...] oraz Zbioru Ksiąg Meldunkowych [...] nie odnaleziono informacji oraz dokumentów wskazujących na następstwo prawne po S.K. Podkreślono również, że Kolegium nie posiada zdolności sądowej i nie może wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie postanowienia spadkowego. R.C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R.N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przedwczesne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], iż zachodzą przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na to, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej S.K., 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 97 § 2 w zw. Z art. 30 § 5 oraz art. 7, art. 10 i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, pomimo niewykazania przez organ, że istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, jednocześnie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę R.C. z dnia [...] marca 2017 r. należało uznać za niezasadną. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmawiające podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...], o odmowie przyznania J.K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z którego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) stanowi zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania administracyjnego, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, ponieważ rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji publicznej. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. (wyrok NSA I OSK z dnia 23 lipca 2014 r., 1136/13) Zagadnieniem wstępnym jest bez wątpienia ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w niniejszej sprawie. Przy czy, do kręgu osób uprawnionych do wszczęcia, a następnie do udziału o stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy lub ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu należy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 3454/01). Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia powinno toczyć się z udziałem wszystkich osób uprawnionych, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r., Kolegium wykazało, że prawa do spadku po zmarłym J.K. przeszły na córkę Z. z K. N. – w [...] częściach i żonę S.K. z M. K. – w [...] części. S.K. zmarła [...] listopada 1963 r. R.C. występując o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. nie przedłożyła dokumentu wskazującego na następstwo prawne po S.K. Wszelkie twierdzenia strony, (jako inicjatora postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia), co do następstwa prawnego muszą być zweryfikowane przez organ w odpowiedniej procesowej formie. Jeśli bowiem, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 193/12, organ wszczął już postępowanie, jak w niniejszej sprawie, to rzeczą organu jest ustalenie, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Gdy wymaga to rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, to obowiązkiem organu jest zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który jest przepisem prawa materialnego, a jego niezastosowanie oznacza wkroczenie w kompetencje innego organu, na gruncie niniejszej sprawy – sądu powszechnego. Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem. Ustalenie bowiem kręgu spadkobierców nie jest możliwe na podstawie prywatnego oświadczenia (nawet złożonego po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej) osoby, która twierdzi, że jest jedynym spadkobiercą tego rodzaju strony. Status prawny spadkobiercy zmarłej strony nie może bowiem wynikać jedynie z twierdzenia danej osoby, że taki status jej przysługuje. Tym bardziej nie jest dopuszczalne poprzestanie przez organy administracji na oświadczeniu danej osoby, że jest ona jedynym spadkobiercą. Wiążące ustalanie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej. Wyłącznie właściwe w tym zakresie są sądy powszechne lub – w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami – notariusze. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 925 k.c. nabycie spadku następuje z mocy prawa. Jednakże postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczania dziedziczenia jest prawnym dowodem bycia spadkobiercą. Przepisy prawa spadkowego przewidują szereg sytuacji powodujących wyłączenie spadkobierców ustawowych od dziedziczenia (np. możliwość odrzucenia spadku - art. 1012 i 1020 k.c.). Z tego względu osoba wywodząca swoje uprawnienia z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status. Jedynymi dowodami śmierci strony są akt zgonu, postanowienie o stwierdzeniu zgonu lub postanowienie o uznaniu za zmarłego, natomiast jedynymi dowodami ustalającymi następców prawnych zmarłej strony są postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. W sytuacji gdy spadek po zmarłej stronie nie został objęty do chwili obecnej, konieczne jest ustanowienie i wezwanie kuratora spadku lub wezwanie do udziału w postępowaniu osoby sprawującej zarząd masą spadkową (zob. art. 30 § 5 k.p.a.). Nie może być natomiast akceptowana sytuacja ustalania przez organ we własnym zakresie kręgu spadkobierców zmarłej strony lub strony, co do której zachodzi pewność, że nie żyje (por. art. 535 k.p.c. dotyczący postępowania o stwierdzenie zgonu). Z treści art. 100 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zatem zagadnienie wstępne podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, to organ administracji publicznej oceniając, czy ma sam wystąpić do sądu, czy też wezwać strony do takiego wystąpienia, musi wziąć pod uwagę, czy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z materialnym prawem cywilnym (vide: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 r.) Przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób że uprawnia on organ do wystąpienia na drogę sądową, choćby przepisy postępowania cywilnego na to nie zezwalały. Zgodnie z art. 1025 § 1 k.c. stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym na wniosek spadkobiercy lub innej osoby mającej w tym interes, dlatego organowi prowadzącemu postępowanie nie przysługuje legitymacja do wystąpienia z takim żądaniem do sądu cywilnego. Pomijając już zatem rozważania, czy w związku z treścią art.1025 § 1 k.c. organ byłby legitymowany do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po S.K., to z art. 100 §1 k.p.a. wynika, że organ rozpoznający sprawę jest uprawniony do nałożenia takiego obowiązku na stronę postępowania administracyjnego. Niewątpliwie organ pierwszej instancji w trybie art. 100 §1 k.p.a. powinien wyraźnie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania wskazać stronę zobowiązaną do podjęcia określonego działania i tą stroną powinien być w niniejszej sprawie wnioskodawczyni. Jednak, choć organ tego nie uczynił, to nie jest to wada, która uniemożliwia wydanie końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ponieważ z tego postanowienia wynika, że to strona postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r. powinna złożyć wymagany dokument spadkowy. Poza tym w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. Kolegium wskazało, że dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie, a więc tylko od strony zależy, czy zawieszone postępowanie zostanie podjęte i będzie kontynuowane. Nie stanowi bowiem naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie niewystąpienie przez Kolegium do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, skoro ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 k.c.). W przedstawionych okolicznościach sprawy ustalenie spadkobierców S.K., którzy mieliby uprawnienie do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1954 r., a w konsekwencji uzyskaliby status strony w niniejszym postępowaniu, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zaistnienie w tym postępowaniu stanowi podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawomocne orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie spadku, czy akt poświadczenia dziedziczenia po S.K., pozwoli określić krąg uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego dnia [...] listopada 1954 r. i prawidłowo ustalić wszystkie strony tego postępowania i umożliwi merytoryczne orzeczenie co do wniosku R.C. Organ administracji nie ma kompetencji do władczego rozstrzygnięcia, kto jest spadkobiercą po S.K., a więc nie jest prawnie możliwe skuteczne ustalanie kręgu spadkobierców przez organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze powyższe, należy stwierdzić że podjęte przez organy orzekające obu instancji rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) oddalił skargę jako bezzasadną. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt w zw. z art. 120 p.p.s.a.