I SA/Wa 506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekł w punkcie 1 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha w prawo własności nieruchomości; w punkcie 2 ustalił, że współwłaścicielami gruntu są G.H. i B. H. w udziale wynoszącym [...], oraz M. W. w udziale wynoszącym [...] nieruchomości, w punkcie 3 orzekł, że opłata za przekształcenie udziału wynoszącego [...] nieruchomości wynosi [...] zł., w punkcie 4 wskazał, że opłata za przekształcenie udziału [...] nieruchomości wynosi [...] zł, w punkcie 5 odmówił udzielenia bonifikaty w opłacie za przekształcenie [...] udziału nieruchomości, w punkcie 6 udzielił bonifikaty w opłacie w wysokości [...]% ustalonej w pkt 4 za przekształcenie [...] udziału nieruchomości w kwocie [...] zł., w punkcie 8 wskazał, że opłatę należy wnieść jednorazowo na konto Urzędu [...], w punkcie 9 orzekł, że ostateczna decyzja stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej nieruchomości [...] zł. B. H., G. H. oraz M. W. wnieśli odwołanie od wymienionej decyzji w zakresie punktów 5,8 i 9. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w punkcie 1, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w części pkt 8 zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekło: a) opłatę ustaloną w pkt 3 decyzji rozłożyć na [...] rat rocznych z tym, że pierwsza rata opłaty w wysokości [...] nastąpi w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji, następne raty opłaty należy wpłacać do dnia [...] marca każdego następnego roku w wysokości po [...] ; b) opłatę ustaloną w pkt 7 decyzji rozłożyć na [...] rat rocznych z tym, że pierwsza rata opłaty w wysokości [...], nastąpi w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji, następne raty opłaty należy wpłacać do dnia [...] marca każdego następnego roku w wysokości po [...]. W punkcie 2 wymienionej decyzji decyzji SKO w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Do SKO w W. w dniu [...] listopada 2012 r. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga G. H. na decyzję SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Skarżacy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności o uchylenie części pierwszej punktu 1a. Oświadczył, że wnioskodawcy nie wnosili o przekształcenie na zasadach ogólnych, a bonifikata w wysokości [..] % została uzgodniona z urzędem. Skarżacy wskazał jednocześnie, że decyzja dotyczy osoby "obcej’’ dla sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], dzialając na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wniesioną przez G. H. skargą, orzekło o uwzględnieniu skargi w całości i uchyliło zaskarżoną decyzję SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 54 § 3 P.p.s.a. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie wskazanym w skardze jest wadliwa, z uwagi na zamieszczenie w jej treści istotnego fragmentu uzasadnienia innej decyzji. Organ wskazał, że w sytuacji potwierdzenia zarzutów podniesionych w skardze, zobowiązany był do uchylenia w całości ww. decyzji. Kolegium stwierdziło, że rozpatrzenie odwołania B. H., G. H. oraz M. W. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nastąpi odrębną decyzją. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podała, że decyzja [...] uwzględniła [...]% bonifikatę w opłacie za przekształcenie w odniesieniu do [...] nieruchomości należącej do niej i opłatę za przekształcenie na warunkach ogólnych w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości. W decyzji nie uwzględniono możliwości pokrycia opłaty za przekształcenie w ratach. W związku z powyższym skarżąca i pozostali współużytkownicy wnieśli odwołanie. Urząd podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Skarżąca podniosła, że aby zamknąć możliwie szybko sprawę przekształcenia, w ślad za odwołaniem do SKO, po konsultacji z urzędnikiem organu, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca i jej rodzice przychylili się do propozycji skorzystania z bonifikaty wynikającej z [...]. Skarżąca podała, że w dniu [...] grudnia 2011 r. zmarła [...] B. H., współwłaściciel nieruchomości i strona toczącego się postępowania. Skarżaca wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. SKO wydało decyzję, która rozłożyła opłatę za przekształcenie na [...] rat rocznych a w pozostałej części pozostawiła w mocy decyzję organu I-ej instancji. Decyzja ta, w odniesieniu do [...] nieruchomości wyczerpywała żądania skarżącej i wypełniła w terminie 14 dni od jej doręczenia obowiązek wniesienia I-ej raty opłaty rocznej za rok 2012 za przekształceni prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Skarżąca podniosła odnosząc się do rozpatrzenia przez SKO skargi [...] G. H., iż ona sama nie występowała z żądaniem uchylenia decyzji w zakresie dotyczącym jej części nieruchomości. Zapisy decyzji uwzględniały w całości jej żądania dotyczące rozłożenia opłaty na raty. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja uchylająca w całości decyzję z dnia [..] sierpnia 2012 r. jest niezgodna z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Skarżaca zwróciła również uwagę na wielokrotne naruszenie przez organ przepisów wyznaczających termin rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Organ wskazał nadto, że niedopuszczalne jest orzekanie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., wydana w trybie autokontroli, jak i decyzja tego organu z dnia [..] sierpnia 2012 r., wydana na podstawie przepisu art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej do Sądu decyzji, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie wskazuje się, że istota i skutki "uwzględnienia skargi" przez organ administracji na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. i przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. nie mogą być identyczne. Odmiennie niż sąd, organ administracji publicznej korzystający z uprawnień autokontrolnych nie tylko rozstrzyga negatywnie o losach zaskarżonej decyzji (co mieści się w istocie bezpośredniego celu jej zaskarżenia do sądu), ale także na nowo konkretyzuje normę prawa administracyjnego, a więc realizuje zasadniczy (bezpośredni) cel zaskarżenia (v. pogląd T. Kiełkowskiego powołany i podzielany przez T. Wosia [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2012 r. str. 423). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. W ocenie Sądu, istotą autokontroli dokonywanej przez organ administracji publicznej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie jest i – na gruncie obowiązującego prawa – nie może być samo wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej do Sądu decyzji poprzez jej uchylenie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jak "uchylenie" zaskarżonej decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonane przez SKO w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nie stanowi autokontroli, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, i nie może być uznane za uwzględnienie skargi w całości w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. Choć przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić "uwzględnienie skargi w całości", to pamiętać trzeba, że obowiązkiem organu administracji publicznej, rozpatrującego indywidualne sprawy administracyjne, jest rozstrzyganie spraw. Oznacza to, że organ ma możliwość wydania takich decyzji, które będą kończyły postępowanie administracyjne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy lub w inny sposób będą sprawę administracyjną załatwiały, uwzględniając skargę strony w całości. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie przyjąć należy zatem, że rozstrzygnięcie może zawierać: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, lub też uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części albo uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (v. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2012 r. str. 424). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również pogląd, że w trybie autokontroli dopuszczalne jest wydanie – jako decyzji uwzględniającej skargę w całości – decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 935/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę i punkt wyjścia dla organu w przypadku możliwych i dopuszczalnych rodzajów rozstrzygnięć uwzględniających skargę w całości zawsze stanowi zatem przepis art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy w trybie autokontroli poprzez uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] grudnia 2012 r. własnej zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i nierozstrzygnięcie jednocześnie o istocie sprawy, o co faktycznie wnosił wówczas skarżący tę decyzję G. H. sprowadziło sprawę do etapu, w jakim znajdowała się ona po wniesieniu odwołania. W świetle powyższego, w sprawie niniejszej organ z pewnością nie uwzględnił skargi w całości, jak tego wymaga prawidłowe zastosowanie przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd stwierdza przy tym, że w przypadku, gdy z jakichkolwiek przyczyn niemożliwe jest na danym etapie postępowania, wydanie decyzji uwzględniającej skargę w całości i wydanie właściwego rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest przekazanie skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje jednocześnie, że od dnia 17 maja 2011 r. na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), na organie wydającym decyzję w trybie autokontroli spoczywa obowiązek stwierdzenia w decyzji, czy m.in. działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanej w trybie autokontroli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawarło rozstrzygnięcia w tym zakresie. Rozpatrując sprawę ze skargi na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. i stwierdzając jej nieważność Sąd dokonał również – w granicach tej sprawy - oceny zgodności z prawem decyzji SKO w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. W ocenie Sądu decyzja niniejsza również wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skierowana została do osoby zmarłej. Z treści skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz znajdującego się w aktach postępowania sądowego odpisu postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po B. H., wynika, że B. H. zmarła w dniu [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. rozstrzygnęło zatem o uprawnieniu i obowiązku osoby, która nie miała zdolności prawnej. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej stanowi w świetle poglądów prezentowanych zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, rażące naruszenie prawa (v. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, LEX nr 505429; J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2012, str. 202). Sąd zauważa jednocześnie, że w wydaniu zaskarżonej do Sądu decyzji SKO w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. brało udział dwóch członków składu orzekającego SKO w W., którzy uczestniczyli wcześniej w wydaniu decyzji SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., poddanej ocenie tego organu w trybie autokontroli. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do naruszenia art. 27 § 1a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Wprawdzie z literalnego brzmienia powołanego przepisu nie wynika, aby obejmował on swoim zakresem postępowanie zmierzające do wydania decyzji w trybie autokontroli, jednakże wydaje się, iż – kierując się potrzebą obiektywnego i bezstronnego rozstrzygnięcia sprawy – zasadne jest zastosowanie również w tym przypadku instytucji wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja, o której mowa, służy bowiem ochronie praworządności i sprawiedliwości proceduralnej. Na rolę i znaczenie tych zasad wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, jak również Naczelny Sąd Administracyjny (v. wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03; wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/06; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09). Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o korzystnej dla niej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd wskazuje, że – wobec skierowania tej decyzji do osoby zmarłej – konieczne stało się stwierdzenie jej nieważności. Nadto, rację ma SKO twierdząc, że niedopuszczalne jest orzekanie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do części nieruchomości, tj. jedynie w zakresie udziału przypadającego skarżącej. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 35 § 3 k.p.a., określającego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, jednakże uchybienie to nie wpływa na wynik sprawy. Obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę będzie rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji z poszanowaniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego, w tym z zachowaniem terminu ustawowego przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 powołanej ustawy.