I SA/Wa 506/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2023 r. nr KOC/7875/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 listopada 2023 r. nr 002723/SP/11/2023. Decyzją z 28 grudnia 2023 r. nr KOC/7875/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z 21 listopada 2023 r., o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 10 października 2023 r. W. K. wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką J. K.. Decyzją z 21 listopada 2023 r. Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podniósł, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25-go roku życia. Ponadto wnioskodawca nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia od 2013 r. a opieką nad matką, której niepełnosprawność istnieje w stopniu znacznym od listopada 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K. podnosząc, że jest jedyną osobą sprawującą bezpośrednią opiekę nad matką, zaś przesłanka wynikająca z wieku osoby wymagającej opieki została uznana za niekonstytucyjną. Decyzją z 28 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 21 listopada 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i podniósł, że J. K. wymaga stałej opieki. Orzeczeniem z 8 marca 2022 r. została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność istnieje w tym stopniu od listopada 2021 r. Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. i wskazało, że oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zasadnie Prezydent ocenił negatywnie spełnianie warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy czyli istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Związek taki powinien istnieć i być możliwy do wykazania dostępnymi dowodami, na poparcie czego organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium podniosło, że wnioskodawca nie podejmował stałego zatrudnienia od 2013 roku, podczas gdy niepełnosprawność jego matki istnieje od listopada 2021 roku. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można mówić o istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. K. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenie, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że jest jedyną osobą mogącą sprawować całodobowo opiekę nad matką, co w sposób ewidentny uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, co miało wpływ na wynik sprawy, 2) 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący od 2019 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ostatnio był zatrudniony w 2018 r., ale niestety nie jest w stanie udokumentować powyższych twierdzeń. Opiekę nad schorowaną matką skarżący sprawuje już od 2019 r. i od tego czasu nie podjął żadnego zatrudnienia. Drastycznie pogarszający się stan zdrowia matki uniemożliwiał jej bowiem samodzielną egzystencję i już wtedy wymagała stałej opieki w postaci przygotowywania posiłków, robienia zakupów, prowadzenia do lekarzy, wykupywania leków itp. Skarżący obecnie, pomimo złej sytuacji finansowej w rodzinie, nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, gdyż jest jedyną osobą najbliższą dla matki J. K. mogącą sprawować stałą opiekę. Podejmując zatrudnienie skarżący byłby zmuszony do pozostawienia niepełnosprawnej osoby bez opieki, co mogłoby narazić ją na utratę nie tylko zdrowia, ale również życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 28 listopada 2003 r.". Zgodnie z art.17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego o uznaniu za wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie podziela jednak oceny organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącego opieki niepełnosprawnej matce a koniecznością niepodejmowania przez niego zatrudnienia. Jak wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że matka skarżącego wymaga stałej opieki. Orzeczeniem z 8 marca 2022 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność w tym stopniu istnieje od listopada 2021 r. Organy ustaliły również, że skarżący nie podejmował stałego zatrudnienia od 2013 r., podczas gdy niepełnosprawność jego matki istnieje od listopada 2021 r. W tej sytuacji organy uznały, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, niepodejmowanie przez skarżącego stałego zatrudnienia bezpośrednio przed ustaleniem stopnia niepełnosprawności jego matki i momentem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc uprzedni brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258). Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy czy niepełnosprawności. Ponadto, według swojego oświadczenia skarżący od 2019 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Sąd zaznacza, że brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz nie podejmuje go z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 758/14, Lex nr 1989991) trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnym w sprawie niniejszej jest to, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba legitymująca się tym orzeczeniem. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 ustawy 28 listopada 2003 r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21, Lex nr 3342907). Jednakże, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia tego aspektu sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie wynika jaki jest konkretnie stan zdrowia i zakres samodzielności matki skarżącego, jakiej w związku z tym wymaga opieki ze strony skarżącego oraz jaki jest zakres tej opieki. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy matka skarżącego jest w stanie wykonywać przy sobie elementarne czynności codziennej egzystencji oraz czy może pozostać sama w domu w czasie ewentualnej pracy skarżącego w przypadku gdyby ten zdecydował się tę pracę podjąć. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77, at. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie sprawę organy uwzględnią, że z dniem 1 stycznia 2024 r., na podstawie art. 43 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), znowelizowano ustawę z 28 listopada 2003 r., w tym m. in. jej art. 17 ust. 1. Po tej nowelizacji obecne wykluczona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18-go roku życia. Jednakże, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (to jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką spełniał przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki, to przyjąć należy że w tej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, tj. do 31 grudnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634), orzekł jak sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.