I SA/Wa 508/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury [...] w W. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] września 2003 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w W., przy ulicy [...], [...], [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oraz w przedmiocie ustanowienia symbolicznego czynszu z tytułu użytkowania wieczystego w.w. nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji wniósł w dniu 15 października 2003 r. Okręgowy Zarząd [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze, na skutek czego decyzja Prezydenta W. stała się decyzją ostateczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...], wniósł w dniu 2 marca 2004 r. Prokurator Okręgowy w W., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § l, 80 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 278) i wnosząc o jej uchylenie w całości. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), po zapoznaniu się z zarzutami zawartymi w skardze Prokuratora Okręgowego w W. z dnia 2 marca 2004 r. na ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia na rzecz spółki "P." Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w W., przy ul. [...], [...], [...], - uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2004 r. wskazał, że skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie w całości gdyż, jak słusznie wskazuje skarżący, w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza nieustaleniu, czy tytuł prawny do całości gruntów składających się obecnie na powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] przysługiwał kiedykolwiek spółce N. S.A. Organ wskazał, że doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 29 i 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.). Skargę na decyzję Prezydent W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka z o.o. P. z siedzibą w K.. Na wniosek Prokuratora Okręgowego w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 lipca 2005 r. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się ze skargi Spółki P. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie syg. Akt. I S.A./WA 1779/07 stwierdzi nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. Akt. I S.A./WA 1779/07 stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], spowodowało potrzebę oceny merytorycznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Prezydent W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2003 r. wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...], [...] i [...], dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą: "[...]" , leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta W. przeszły na własność Gminy W., a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy [...] W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r., a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) przedmiotowy grunt przeszedł na własność Miasta W. Organ I instancji podniósł, że objęcie niniejszego gruntu przez Gminę W. nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 roku, tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, w związku z czym termin składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu mijał dnia 16 lutego 1949 roku. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. z dnia 6 lipca 1946 r. tytuł własności, co do reszty nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą: "[...]", uregulowany był jawnym wpisem na imię Spółki "N." Spółki Akcyjnej. Organ I instancji ustalił, że w dniu 10 lutego 1949 r. Zarząd Spółki Akcyjnej "N" złożył wniosek o przyznanie Spółce za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu części nieruchomości hipotecznej w Warszawie pod nazwą "[...]". Prezydent W. wskazał, że umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 8 grudnia 2000 r., Rep. A Nr [...], spółka "N." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. sprzedała spółce pod firmą "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczonej numerem hipotecznym "[...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy grunt zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...]) znajduje się w strefie funkcjonalnej oznaczonej symbolem MU-32 o funkcji mieszkaniowo- usługowej . W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych z możliwością realizacji usług nieuciążliwych dla ludności (uciążliwość winna się zawierać w granicach działki).Na omawianym terenie istnieje ogród działkowy. Plan ustala dla wskazanych na rysunku planu terenów zainwestowania minimalny udział zieleni w ich zagospodarowaniu, gdzie powierzchnia biologicznie czynna pokryta roślinnością nie może stanowić mniej niż 80 % oznaczonego terenu brutto dla każdej działki objętej lokalizacją. Plan dopuszcza przekształcenie istniejących terenów ogrodów działkowych na tereny zainwestowania miejskiego z warunkiem utrzymania wskazanego rysunkiem planu procentu terenów biologicznie czynnych i na warunkach ustawowych. Mając powyższe na uwadze Prezydent W. uznał, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...], [...] i [...], spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Wskazał, ze z uwagi na to, iż przedmiotowy teren jest obecnie użytkowany przez ogródki działkowe, właściciele naniesień i nasadzeń mogą na drodze cywilnej dochodzić zwrotu poniesionych nakładów. Organ I instancji z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do w/w gruntu ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] zł, stanowiący 0,3 % ceny gruntu. Cena gruntu została wyliczona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym wartość działki nr [...] o powierzchni [...] ha wynosi [...] zł Zasady ustalania "czynszu symbolicznego" określone zostały w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie zasad ustalania wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Prezydent W. stwierdził, ze decyzja z chwilą gdy stanie się ostateczna będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki gruntu nr [...] oraz, że niepodpisanie umowy w wyznaczonym terminie stanowić będzie podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Prokurator Okręgowy w W. w dniu 2 marca 2004 r. zaskarżył ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] orzekającą o ustanowieniu na rzecz "P." Spółka z o.o. prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] ha, położonej w W., przy ulicy [...], [...], [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy, polegające na niewyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności sprawy i przedwczesne uwzględnienie wniosku S.A. "N." złożonego w dniu 10 lutego 1949 r. w trybie art. 7 ust. 1 dekretu bez zgromadzenia niezbędnych dowodów na to, ze podmiot ten posiadał samodzielny tytuł do danej nieruchomości hipotecznej w W. [...], a jeśli tak to w jakich granicach i o jakiej powierzchni. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. Akt. I SA/Wa 1779/07 stwierdzi nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], co spowodowało potrzebę oceny merytorycznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa i może takie decyzje uchylić lub stwierdzić ich nieważność, gdy naruszają przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w W., przy ulicy [...], [...], [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Słusznie wskazuje skarżący, w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza nieustaleniu, czy tytuł prawny do całości gruntów składających się obecnie na powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] przysługiwał kiedykolwiek spółce N. S.A. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że odnośnie nieruchomości opisanej w księdze wieczystej "[...]" złożone zostały dwa wnioski dekretowe: – wniosek z dnia 8 lutego 1949 r. w którym Zarząd Spółki Akcyjnej N. wnosił o przyznanie prawa własności czasowej do terenu części nieruchomości hipotecznej w Warszawie pod nazwą "[...]", stanowiącej własność spółki Akcyjnej N., - oraz wniosek z dnia 27 września 1949 r. w którym Zarząd Spółki Akcyjnej N. wnosił o przyznanie prawa własności czasowej do południowej części terenu nieruchomości w W., bez numeru porządkowego, pod nazwą [...]", stanowiącej własność spółki Akcyjnej Nowe Dzielnice. W aktach administracyjnych znajduje się odpis świadectwa z dnia 6 lipca 1946 r. Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego, który zaświadcza, że zgodnie ze stanem działu I i II wykazu hipotecznego Księgi Wieczystej Nieruchomości " [...] na dzień 6 lipca 1946 r. – tytuł własności, co do reszty tej nieruchomości uregulowany jest jawnym wpisem na imię spółki akcyjnej N.. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], o ustanowieniu na rzecz Spółki "P." użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w W., przy ulicy [...], [...], [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] – wydana została na skutek rozpatrzenia wniosku Zarządu spółki akcyjnej N. z dnia 8 lutego 1949 r. Przy czym we wniosku z dnia 8 lutego 1949 r. Spółka N. nie określiła powierzchni, ani granic nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem. Prezydent W. rozpoznając przedmiotowy wniosek nie zbadał jaką powierzchnię miała nieruchomość objęta księgą wieczystą "[...]", jaka część tej nieruchomości, o jakiej powierzchni i w jakich granicach należała do spółki N. oraz nie zbadał, jaką powierzchnię i w jakich granicach, obejmował wniosek spółki N. z dnia 8 lutego 1949 r. Działka oznaczona nr [...], w obrębie [...], objęta księgą wieczystą Kw nr [...], o powierzchni [...], m2 utworzona została na ogrody działkowe i pochodziła z kilku ksiąg hipotecznych. W skład działki nr [...], wchodziła miedzy innymi nieruchomość hipoteczna [...] o powierzchni [...] m2. Działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania o powierzchni [...] m2 powstała w wyniku podziału działki nr [...], na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrza Gminy W. Organ nie wyjaśnił i nie wykazał z czego wynika, ze działka nr [...] obejmuje wniosek spółki N. z dnia 8 lutego 1949 r. Ponadto należy mieć na uwadze, że stosownie do art 239 § 1 kodeksu cywilnego sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Zgodnie z § 2 powołanego art. 239 k.c. jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać: 1) termin rozpoczęcia i zakończenia robót; 2) rodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie; 3) warunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego; 4) wynagrodzenie należne wieczystemu użytkownikowi za budynki lub urządzenia istniejące na gruncie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Zakres korzystania użytkowania wieczystego określają przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i postanowienia umowy. Tak więc postanowienia umowy są jednym z wyznaczników treści użytkowania wieczystego. Szczególne znaczenie ma określenie w umowie nie tylko elementów przedmiotowo istotnych, ale również elementów dodatkowych, gdyż właśnie postanowienia umowy są głównym źródłem praw i obowiązków stron. Postanowienia umowy o sposobie korzystania z nieruchomości stosownie do art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają wpisowi w księdze wieczystej. Jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości gruntowej w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie to istnieje podstawa do jej rozwiązania. W decyzji z [...] września 2003 r. w pkt 3 Prezydent W. jedynie ogólnie wskazuje, że w obszarze objętym decyzją "preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych". Gdyby nawet przyjąć, że wyżej wskazany fragment decyzji dostatecznie określa sposób wykorzystania nieruchomości gruntowej i ustanawia obowiązek wzniesienia na gruncie. budynków, to konieczne jest określenie w decyzji wymogów wskazanych w art. 239 k.c. czyli terminu rozpoczęcia i zakończenia robót, rodzaju wznoszonych budynków i urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie, warunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego. Zaskarżona decyzja nie zawiera wskazanych postanowień. Zważywszy, że określenie tych kwestii jest konstytutywnym składnikiem umowy o ustanowienie użytkowani wieczystego, a decyzja administracyjna stanowi podstawę zawarcia takiej umowy i musi zawierać wszystkie elementy, które winna zawierać umowa, należy przyjąć, że wadliwość decyzji polega na braku istotnego elementu rozstrzygnięcia. Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 i art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).