I SA/Wa 508/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1952 r. odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia1953 r. nr [...]oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...] z uwagi na to, iż zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie odmowa przyznania własności czasowej mogła nastąpić jedynie przy ustaleniu zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a jak wykazało postępowanie przeprowadzone w trybie nadzoru, decyzjami Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. i Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. - powołując się na dopiero opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego - odmówiono przyznania tego prawa bez ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie i ustalenia, czy owo przeznaczenie rzeczywiście kolidowało z dotychczasowym sposobem korzystania z nieruchomości. Tym samym organ centralny stwierdził, że weryfikowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził ponadto, że decyzje te wydane zostały również z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 i art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), ponieważ organy orzekające nie dopełniły ustawowego obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Decyzja powyższa utrzymana została następnie w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...]. Na skutek wniesionej przez M. H. i J. H. skargi, wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 532/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i wskazał, że organ nie ustalił prawidłowo kręgu podmiotów, którym w postępowaniu przysługiwał przymiot strony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dni [...] sierpnia 1952 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, iż spadkobiercami dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] poł. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], są J. D., M. O., P. D., E. H., W. G. i E. O. Jak wynika natomiast z nadesłanych przez Archiwum państwowe [...] kopii akt lustracji stanu budynków przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945-1946, na gruncie przy ul. [...] znajdował się budynek parterowy, murowany nowy-sklepy, drewniany parterowy nieuszkodzony-skład węgla, 4-kondygnacyjny budynek murowany, frontowy od ul. [...] zniszczony, ale nadający się do odbudowy, parterowy murowany budynek warsztatowy oraz 2-kondygnacyjna oficyna i budynek parterowy nie nadające się do odbudowy. Z pisma z dnia [...] maja 1952 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na przedmiotowym gruncie znajdowały się cztery budynki w tym stajnia, warsztaty stolarskie sklepy, pracownia szewska i budynek mieszkalny zamieszkany przez sześć osób. Minister Infrastruktury wskazał również, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W., wydany na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz. 216), według którego przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...], mieściła się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 5-4 kondygnacjach do wysokości 18-15 m i 50% pow. zabudowy. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że cel przewidziany w planie zabudowy mógł być spełniony przez byłych właścicieli, tym samym stanowisko organu dekretowego o braku możliwości pogodzenia realizacji przeznaczenia terenu spornej nieruchomości zgodnie z planem zabudowy z dalszym korzystaniem z niej przez byłego właściciela nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej przez organ nadzoru. Jednocześnie organ podkreślił, że obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego posiadał moc powszechnie obowiązującą, a w dacie orzekania przez organy dekretowe nie obowiązywały żadne inne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę osób fizycznych w wykonywaniu inwestycji w zakresie budownictwa. Pismami z dnia [...] stycznia 2010 r. K. K. i S. H. złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i wskazał, że badając przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego organy dekretowe naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną. Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest, zdaniem organu, konsekwencją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. potwierdzającej ustanowienie z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz P. -Zakłady Budownictwa [...] w W., a nie decyzji dekretowych. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. H., zarzucając organowi naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 19465 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W skardze podniesiono również, że Minister Infrastruktury nie zbadał czy wniosek o przyznanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości został złożony w terminie. Wskazała również, że wniosek ten złożony został przez pełnomocnika dotychczasowego właściciela nieruchomości, który zmarł [...] sierpnia 1948 r., co budzi obawy skarżącej, czy na dzień składania wniosku udzielone pełnomocnictwo już nie wygasło na skutek śmierci mocodawcy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazała, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a jego przedmiotem była decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. odmawiające dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], dz. nr [...]. Kwestionowane orzeczenia dekretowe wydane zostały w oparciu o przepis art. 7 ustawy z dnia 26 października 1945 r. zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Natomiast gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Opierając się o powyższy przepis organy dekretowe odmówiły dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie położonym przy ul. [...] wskazując, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem jak wynika z obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...] mieściła się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą o [...] kondygnacjach do wysokości [...] m i 50% pow. zabudowy. Ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy pisma Podsekretarza Stanu działającego z upoważnienia Ministra Kolei z dnia [...] maja 1952 r. wynika ponadto, że na spornej nieruchomości znajdowały się cztery budynki, z których jeden stanowił "nadający się do odbudowy 4 kond. budynek mieszkalny". Słusznie zatem Minister Infrastruktury stwierdził nieważność odmownych orzeczeń dekretowych uznając, że cel przewidziany w ówcześnie obowiązującym planie zabudowy mógł być spełniony przez byłych właścicieli. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma również żadnych przeciwwskazań, aby osoba fizyczna (dotychczasowy właściciel) wykorzystywała grunt przedmiotowej nieruchomości pod działalność handlową i usługową. Nie można również za zasadne uznać zarzuty skargi dotyczące braku zbadania dopuszczalności wniosku i kwestii udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa, gdyż zagadnienie to będzie dopiero przedmiotem badania przez organy rozpoznające ponownie wniosek dekretowy. Za prawidłowe uznać należy także stanowisko Ministra Infrastruktury również w zakresie braku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Ustanowione bowiem na spornym gruncie prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładów [...] w W. (obecnie [...] S.A.) nabyte zostało z mocy prawa (potwierdzone jedynie decyzją Wojewody [...]). Nie było ono natomiast konsekwencją wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji