I SA/Wa 509/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H. i M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...]lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydane w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2007 r. K. T. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. K., H. S., A. S., J. H., M. H. i M. K., zwrócił się o ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 160 k.p.a., gdyż decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] orzeczono, iż decyzja Wojewody [...] z dnia 30 marca 1995 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] została wydana z naruszeniem prawa, w części odnoszącej się do byłych parcel nr [...] i [...], jednocześnie orzekając, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zwrócił K. T. wniosek o przyznanie odszkodowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że do dnia 1 września 2004 r. sprawy odszkodowania na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji były uregulowane w art. 160 k.p.a. Przepis ten z dniem 1 września 2004 r. stracił moc na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. W świetle art. 5 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., przepis art. 160 k.p.a. ma zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 1 września 2004 r. W niniejszej sprawie stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...]marca 1995 r., w części odnoszącej się do byłych parcel nr [...] i nr [...], ujętych w KW Nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...]sierpnia 2007 r. Zdaniem organu oznacza to, że łączne zdarzenie prawne nastąpiło już po dniu 1 września 2004 r. W związku z tym faktem, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ww. art. 5. Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji strona powinna wystąpić do sądu powszechnego z właściwym powództwem. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł K. T., działając przez pełnomocnika adwokata A. P., podnosząc, że podstawą roszczenia odszkodowawczego jest delikt sprzed 1 września 2004 r., wobec czego mają do niego zastosowanie przepisy art. 160 k.p.a. Minister Infrastruktury, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2008 r. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie łączne zdarzenie prawne nastąpiło dopiero po dniu 1 września 2004 r., gdyż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...]sierpnia 2007 r. została wydana po dniu 1 września 2004 r., a sam wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody został złożony w listopadzie 2006 r. W konsekwencji z właściwym powództwem należy wystąpić do sądu powszechnego, a fakt, że decyzja wojewody została wydana przed 1 września 2004 r. nie ma znaczenia, gdyż stwierdzenie wadliwości tej decyzji, które umożliwia staranie się o odszkodowanie, nastąpiło po 1 września 2004 r. Minister stwierdził, że przyjęcie odmiennego poglądu, co do możliwości wydawania decyzji w trybie uchylonego art. 160 k.p.a., w stanie prawnym jak w niniejszej sprawie, prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy ww. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o przekazaniu przedmiotowych spraw do właściwości sądów powszechnym pozostawałyby prawem martwym. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H. i M. K. W swojej skardze skarżący zarzucili, że postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...]lutego 2008 r. naruszyło art. 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że zdarzeniem wyznaczającym tryb dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej skutkiem wydania bezprawnej decyzji administracyjnej jest decyzja stwierdzająca tę bezprawność, a nie decyzja bezprawna oraz w następstwie przyjęcia tej interpretacji naruszenie art. 160 k.p.a. przez jego pominięcie. Skarżący podnieśli, że zdarzeniem otwierającym drogę do powstania szkody, czyli uzasadniającym roszczenie odszkodowawcze (deliktem) jest nieprawna decyzja administracyjna, która została wydana przed 1 września 2004 r., a decyzja kasacyjna jest jedynie formalno-prawną przesłanką ubiegania się o odszkodowanie, której data jest prawnie obojętna. "Łączne zdarzenie prawne" nie jest terminem ustawowym; tak więc w niniejszej sprawie można co najwyżej mówić o istnieniu dwóch przesłanek, które musza być łącznie spełnione. Nie zmienia to postaci rzeczy, że status deliktu ma tylko jedna z tych przesłanek i data jej powstania przesądza o trybie odpowiedzialności odszkodowawczej za jego skutki. Skarżący zwrócili uwagę, że występujący w niniejszej sprawie problem jest analogiczny do problemu powstałego na tle rozgraniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego w oparciu o art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r., zmienionej w 1996 r. Konstrukcyjnie problem jest tego samego rodzaju, który człon łącznego zdarzenia prawnego rozciągniętego na czas obowiązywania dwu reżimów odpowiedzialności decyduje o trybie w sytuacji, gdy ustawodawca zmieniając reżim na przyszłość zdecydował się w pewnym zakresie utrzymać reżim dotychczasowy. W opinii skarżących to zasada pewności prawa, jest powodem utrzymania przez ustawodawcę starego reżimu prawnego, dlatego też zapewniono utrzymanie dotychczasowego trybu dochodzenia odszkodowania gwarantując utrzymanie reżimu odpowiedzialności instniejącego w chwili popełnienia deliktu, a nie w chwili stwierdzenia tego faktu w postępowaniu kasacyjnym. Z tego względu ww. zasada jest powodem przesądzającym o interpretacji art. 160 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie skarżących o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Budownictwa w dniu 3 grudnia 2007 r., w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] została wydana z naruszeniem prawa, w części odnoszącej się do byłych parcel nr [...] i [...], jednocześnie stwierdzającej, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji stanowił art. 160 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nadała nowe brzmienie art. 417 k. c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171, i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/2006 (Lex nr 291369) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następujące stwierdzenie: "Decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie unormowanym w art. 160 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zachował moc do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. (...). Jest zatem decyzją tworzącą prawo: roszczenie o odszkodowanie." Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one bowiem przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie, są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia [...]marca 1995 r. Jednak do czasu stwierdzenia wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżących z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 k.p.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącej o odszkodowanie jest zatem ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], stwierdzająca niezgodność z prawem orzeczenia z dnia [...] marca 1995 r. Decyzja ta wydana została po 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżących odszkodowania na podstawie w art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Przyjęcie innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 k.p.a. rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu (art. 160 k.p.a.) na bardzo długi okres. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym. Z tych względów zasadnie zwrócono skarżącemu na zasadzie art. 66 § 3 k.p..a. jego podanie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono po dniu 1 września 2004 r. Do rozpoznania tego żądania właściwy jest bowiem sąd powszechny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.