I SA/Wa 51/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] w D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji. oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] marca 1951 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 1951 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., działając na podstawie uchwały Prezydium Rządu z [...] września 1951 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego [...] na cele publiczne, przekazało nieruchomość gruntową położoną w D. przy ul. [...], o pow. [...] m2 zabudowaną budynkiem jednopiętrowym, w zarząd i użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w S. Pismem z [...] listopada 2007 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w D. (następca prawny Gminnej Spółdzielni "[...]" w S.) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, podnosząc, że liczne postępowania sądowe, w tym postępowanie przed Sądem Rejonowym w L. sygn. akt [...] oraz przed Sądem Okręgowym w O. sygn. akt [...], wykazały, iż Skarb Państwa nie posiadał tytułu prawnego do zadysponowania przedmiotową nieruchomością. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), decyzją z [...] kwietnia 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] marca 1951 r. z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej jak też zadysponowanie w niej nieruchomością, która nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz osób fizycznych. W chwili obecnej stanowi ona własność A. F. Od powyższej decyzji A. F. wniósł odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, oceniając, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie w sprawie , w której nie jest właściwy miejscowo. Wskazując na art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister wyjaśnił, że w sprawach dotyczących nieruchomości, właściwość miejscową organu ustala się według miejsca położenia tej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość położona jest natomiast w gminie D., która – zgodnie z ustawą z 24 lipca 1998 r.- o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.) oraz wykonującego go obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. z 2010 r. nr 48, poz. 654) oraz uprzednio obowiązującym obwieszczeniu Prezesa Rady Ministrów z 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. z 2001 r. nr 20, poz. 325), leży na terytorium powiatu [...] w województwie [...]. Właściwym więc do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest Wojewoda [...], a nie [...]. Wydanie zaś decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi wadę, która zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Minister wskazał jednocześnie, że po zwrocie akt Wojewodzie [...], będzie on zobowiązany do niezwłocznego ich przekazania Wojewodzie [...]. Na powyższą decyzję Gminna Spółdzielnia "[...]" w D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: • przepisu art. 17 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., które funkcjonowało w 1951 r. w ramach ówczesnego województwa [...], był Wojewoda [...]; • przepisu art. 157 w związku z art. 17 k.p.a. ponieważ organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest również organ wyższego stopnia. Skarżąca wskazała przy tym, że w wydanej decyzji ww. przepisu organ w ogóle nie przywołał, powołując się jedynie na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co jej zdaniem, może kłócić się z obowiązującym prawem, gdyż rozpatrywanie zaskarżonej decyzji winno się odbywać z uwzględnieniem procedury, jaka wynikać powinna z nadzwyczajnego trybu jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb zaś określony w art. 138 k.p.a. przypisany jest zwykłym postępowaniom. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podnosiła, że nie może podzielić argumentacji Ministra, jakoby najistotniejszym elementem służącym do oceny decyzji wydanej przez Wojewodę [...] było li tylko oparcie się na treści art. 21 k.p.a., czyli posiłkowanie się w tej decyzji przepisami o właściwości miejscowej. Zawarła ponadto argumenty przemawiające za zasadnością stwierdzenia nieważności decyzji (pisma) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., podzielając w tym zakresie stanowisko Wojewody [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (jako obecnie właściwy zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - Dz.U. Nr 248, poz. 1494)) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a Minister Infrastruktury rozstrzygając sprawę nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy (w zależności od potrzeb) może: uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając zaskarżoną decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Druga z ww. możliwości zachodzi w sytuacji, gdy w postępowaniu odwoławczym okaże się, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość ta występuje zaś zarówno wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, jak również wówczas, gdy nie ma podstaw prawnych do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten konkretny organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9.12.2010 r. sygn. akt I OSK 926/10, Lex 745378). Sprawa administracyjna nie może natomiast być rozpoznana i rozstrzygnięta co do istoty przez określony organ administracji publicznej, gdy nie jest on właściwy w sprawie. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP (a powtórzoną w art. 6 k.p.a.) zasadą praworządności organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Treścią normy prawnej zawartej w tym przepisie jest więc m.in. zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i nakaz opierania wszelkich działań takiego organu na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r.. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). Ta zasada znajduje również odzwierciedlenie w obowiązku przestrzegania przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Naruszenie zaś przepisów o właściwości - jak trafnie podniósł Minister - stanowi kwalifikowaną wadę prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującą nieważnością wydanej w takich warunkach decyzji. Przy czym, co należy podkreślić, nie ma znaczenia jaka właściwość została naruszona przy wydawaniu decyzji (miejscowa czy rzeczowa) oraz czy zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie jest trafne w ujęciu merytorycznym. Postępowanie nadzorcze, którego wszczęcia domagała się strona skarżąca dotyczy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] marca 1951 r. przekazującej w zarząd i użytkowanie nieruchomość gruntową położoną w miejscowości D. Organem właściwym rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu prowadzonym w stosunku do tej decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i n. jest organ szczebla wojewódzkiego, jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 i art. 17 k.p.a. w stosunku do nieistniejącego już organu - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. – będącej z kolei, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) - organem wykonawczym i zarządzającym terenowego organu jednolitej władzy państwowej w powiecie. Okoliczność ta jest niesporna. Nie budzi ona również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, który z wojewodów, jest właściwy miejscowo w sprawie, a więc czy jest to Wojewoda [...], który wydał w tej sprawie merytoryczną decyzję w pierwszej instancji, czy też - jak wskazywał Minister – jest nim Wojewoda [...]. Właściwość miejscową organów administracji publicznej określa art. 21 k.p.a. W myśl § 1 pkt 1 tego artykułu właściwość tą w sprawach dotyczących nieruchomości (a tego rodzaju sprawy dotyczy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego wniesione przez Gminną Spółdzielnię [...] w D.) ustala się według jej miejsca położenia. Skoro zatem miejsce położenia nieruchomości ma determinować właściwość organu administracji publicznej, który jest umocowany do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, to w sposób oczywisty miejsce to musi być określane przy uwzględnieniu podziału administracyjnego kraju aktualnego na dzień jej rozstrzygania, a nie funkcjonującego w przeszłości. Jak wskazano wyżej nieruchomość objęta decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. położona jest w mieście D. Miasto to - stosownie do ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze zm.) - od 1 stycznia 1999 r. do chwili obecnej położone jest na terenie województwa [...] (vide punkt [...] pozycja [...] załącznika do ww. ustawy). Nie zmieniły tej przynależności wydawane w wykonaniu tej ustawy kolejne obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw z 22 czerwca 2001 r (M.P. Nr 20, poz. 325) oraz z 29 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 48, poz. 654). To zaś prowadzić musi do wniosku, że organem właściwym miejscowo w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tej nieruchomości jest, w myśl art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...], a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie Wojewoda [...]. Rozpoznanie sprawy przez niewłaściwy organ pierwszej instancji wykluczało możliwość jej merytorycznej oceny w postępowaniu odwoławczym, gdyż takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której wyrazem jest dwukrotne rozpoznanie sprawy przez organy do tego uprawnione. W tym stanie rzeczy trafnie Minister Infrastruktury uchylił pierwszoinstancyjną decyzję Wojewody [...] i umorzył prowadzone przed tym organem postępowanie. Prowadzenie bowiem przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie, w sytuacji gdy nie ma on prawnej zdolności do wiążącego ustalenia konsekwencji obowiązującej normy administracyjnego prawa materialnego w stosunku do określonego podmiotu (z uwagi na swoją niewłaściwość), oznacza, że postępowanie takie jest niewątpliwie bezprzedmiotowe. Zastosowana zaś przez Ministra Infrastruktury podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest konsekwencją tego, że wydane ono zostało w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu takim zaś - niezależnie od tego czy dotyczy ono decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy w jednym z trybów nadzwyczajnych - katalog rozstrzygnięć jakie mogą zostać wydane określa wyłącznie art. 138 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Natomiast decyzja organu administracji publicznej wymienionego w art. 157 k.p.a. stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (czego jak wskazuje treść skargi oczekuje Spółdzielnia) jest zawsze decyzją organu pierwszej instancji. Z tego względu czynienie Ministrowi zarzutu, że działając jako organ odwoławczy, nie oparł swojego rozstrzygnięcia na ww. przepisach, lecz na art. 138 k.p.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone natomiast w treści skargi merytoryczne zarzuty, odnoszące się do istoty sprawy, a więc oceny legalności decyzji z 1951 r., nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu, gdyż wykraczają one poza granice sprawy objętej zaskarżonym aktem. Wyjaśnić jedynie należy, że umorzeniem postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], nie oznacza zamknięcia stronie możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej jej żądaniem z [...] listopada 2007 r. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia będzie bowiem przekazanie sprawy do rozpoznania, na zasadzie określonej w art. 65 § 1 k.p.a., organowi właściwemu – a więc Wojewodzie [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.