I SA/Wa 511/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w formie zasiłku okresowego za nienależnie pobrane 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z opieki społecznej za nienależnie pobrane, zobowiązania do ich zwrotu oraz odmowy odstąpienia od obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] r. E. F. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. udzielił E. F. pomocy w postaci zasiłku okresowego w okresie od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. organ powziął informację, że E. F. otrzymuje rentę z tytułu niezdolności do pracy w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji od kiedy E. F. pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Pismem z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział w Warszawie poinformował, że E. F. pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] r. Jednocześnie przesłał kopię decyzji z dnia [...] r. przyznającą E. F. od dnia [...] r., tj. od dnia zaprzestania pobierania zasiłku chorobowego, rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przysługującą do dnia [...] r. Jednocześnie w decyzji tej wskazano, że należność za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł netto zostanie przekazana na rachunek bankowy E. F.. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent W. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] r. nr [...] wobec powzięcia wiadomości o pobieraniu przez E. F. renty z tytułu niezdolności do pracy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu zasiłku okresowego i odmówił jego przyznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło wniesienie przez E. F. odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. z uchybieniem terminu. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 728/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. uznał za nienależnie pobraną kwotę [...] zł z kwoty świadczenia przyznanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] (w formie zasiłku okresowego po [...] zł na okres [...] i [...], odmówił odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego oraz zobowiązał E. F. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] zł, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Organ wskazał, że na skutek uchylenia decyzji z dnia z dnia [...] r. nr [...] wypłacona kwota [...] stanowi świadczenie nienależne. Jednakże wobec dokonanych potraceń z kwoty wypłaconej renty na rzecz Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł, pozostała kwota [...] zł podlega zwrotowi. Organ wskazał, że ma świadomość, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia stanowić będzie dla E. F. pewną uciążliwość, jednakże jej sytuacja nie uzasadnia odstąpienia od zobowiązania do tego zwrotu. Organ podkreślił, że nie może być uznany za szczególnie uzasadnioną okoliczność fakt, że mąż E. F. ubiega się o "orzeczenie przez ZUS o zdolności do zatrudnienia", jak również posiadany przez E. F. status osoby niepełnosprawnej. Orzeczenie o czasowej niezdolności do pracy nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto dla oceny odmowy odstąpienia od zwrotu, dla organu, ma fakt, że E. F. zataiła fakt pobierania renty. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. wniosła E. F. wnosząc o jej uchylenie i odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Wskazała, że nie stać jej na zwrot ww. kwoty, albowiem łączny dochód jej [...] osobowej rodziny wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z opieki społecznej za nienależnie pobrane, zobowiązania do ich zwrotu oraz odmowy odstąpienia od obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczne uchylenie decyzji z dnia [...] r. decyzją z dnia [...] r. i odmowa przyznania zasiłku okresowego ma ten skutek, że wypłacone świadczenie pomniejszone o kwotę dokonanych potrąceń z renty stało się świadczeniem nienależenie pobranym. Zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi. Jedyną kwestią podlegającą ocenie w postępowaniu o uznanie świadczenia za nienależnie pobrane jest ocena czy zostały spełnione przesłanki z art. 104 ust. 1 tej ustawy. Kolegium wskazało, że odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza, że jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Kolegium podniosło, że organowi I instancji znana jest sytuacja rodzinna E. F., jednakże nie jest ona szczególna na tle innych rodzin otrzymujących świadczenia z pomocy społecznej, jak również osób, wobec których wydano decyzje o świadczeniach nienależnie pobranych. Jednocześnie Kolegium podniosło, że na ocenę skarżącej wpływa również fakt, że E. F. była poinformowana i pouczona o obowiązku zgłaszania wszelkich okoliczności mających wpływ na wysokość uzyskiwanych świadczeń oraz na samo prawo do ich uzyskania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. F.. Wskazała, że nie ma z czego zapłacić, a o jej sytuacji finansowej może świadczyć fakt, że stale korzysta z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przez organy art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy społecznej"). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był przepis art. 98 ustawy o pomocy społecznej, określający obowiązek zwrotu świadczeń nienależenie pobranych, skierowany do osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej i niezależny od dochodu rodziny. Jednocześnie jednak przepis ten wskazuje na odpowiednie stosowanie art. 104 ust. 4 ustawy, w którym jest mowa o przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ich istotnym elementem jest ewentualność powstania nadmiernego obciążenia lub zniweczenia skutków udzielanej pomocy, co uzasadnia rozważenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu. Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] przez Prezydenta W. uchylił decyzję własną z dnia [...] r. mocą której przyznano skarżącej zasiłek okresowy na [...] i [...] r. i odmówił przyznania tego zasiłku Powyższa decyzja jest decyzją ostateczną wobec oddalenia skargi E. F. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 728/13 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. z uchybieniem terminu. Jednocześnie należy zauważyć, że na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] r. skarżącej zostało wypłacone świadczenie z pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Jednocześnie uchylenie ww. decyzji i odmowa przyznania zasiłku okresowego na mocy decyzji z dnia [...] r. oznacza, że świadczenie wypłacone skarżącej w wysokości [...] zł stało się świadczeniem nienależnym i obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Należy w tym miejscu podkreślić, że sam fakt wydania decyzji w oparciu o art. 98 ustawy o pomocy społecznej nie oznacza automatycznie konieczności zwrotu tego świadczenia. Wskazana w art. 98 ustawy sytuacja dochodowa rodziny, niewpływająca na jego gruncie na obowiązek zwrotu, ustępuje bowiem pierwszeństwa w określeniu kwalifikacji sytuacji faktycznej, jeśli tę ostatnią można określić jako nadmierne obciążenie czy zniweczenie skutków udzielanej pomocy. Są to zatem sytuacje szczególne, wyłączające zastosowanie reguły ogólnej z art. 98 ustawy, przy czym fakt wskazania odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 powoduje, że organ ma obowiązek rozważenia ich wystąpienia. Stanowisko powyższe wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyr. NSA z dn.19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, Lex 580349, wyr. z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010/2/31 czy z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 517/07, Lex 501065). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż w sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję, wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji nie ma odniesienia się organów do sytuacji skarżącej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W decyzji organu I instancji została jedynie przeanalizowana sytuacja skarżącej w zakresie otrzymywanego dochodu, jednakże dotycząca [...] r. W odniesieniu do obecnej sytuacji skarżącej organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że ma świadomość, że zwrot będzie stanowił pewną uciążliwość, zaś organ II instancji poprzestał na stwierdzeniu, że organowi I instancji znana jest sytuacja rodziny F., a także że nie jest kwestionowanym, że jest ona trudna. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie odniósł się do faktu podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu, iż uzyskuje ona dochód w postaci [...] zł na [...] osoby, w tym również na [...] miesięczne dziecko. Jednocześnie większa część uzasadnienia decyzji organu w zakresie odmowy odstąpienia od zwrotu dotyczy faktu, który pozostaje bez znaczenia dla treści art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ skupia się bowiem na okoliczności stanowiącej podstawę do wydania decyzji z dnia [...] r., a zatem stwierdzenia faktu zatajenia dochodu otrzymywanego przez skarżącą w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy. Tymczasem powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie dla wydania decyzji o zmianie decyzji przyznającej pomoc społeczną. Należy podkreślić, że regulacja art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nakazuje zbadanie czy: 1) żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub 2) niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W niniejszej sprawie organy administracji nie zbadały kwestii wystąpienia tych okoliczności faktycznych, a które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy, na dzień wydania przez nie kontrolowanych decyzji, albowiem w ogóle nie podjęły czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego w sprawie w tym zakresie. Tym samym także, nie mogły tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić, co oznacza, że naruszyły powyższe przepisy w ramach ustalania podstawy materialnoprawnej decyzji oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ramach podstaw proceduralnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć również na uwadze, że wydając decyzję w oparciu o ww. przepis organ ma obowiązek odnieść się również do kwestii dotyczącej zniweczenia skutków udzielonej pomocy. Należy przy tym wskazać, że dodatkowe dochody, poza rentą, jakie mogą być uzyskiwane przez skarżącą to np. zasiłki celowe. Taki charakter ma również zasiłek przyznawany na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Ustawa ta bowiem w art. 7 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to oznacza, że zasiłek przyznawany jest na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Powyższa kwalifikacja świadczenia znajduje potwierdzenie w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 1862 ze zm.), który wprost pomoc w formie świadczenia pieniężnego nazywa zasiłkiem celowym. W takiej sytuacji negatywne załatwienie żądania skarżącej może powodować stan, w którym będzie ona obowiązana do zwrotu środków pieniężnych uzyskanych na dożywianie lub inny uzasadniony cel, przewidziany w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Spowoduje to zatem sytuację, o której mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, czyli zostaną zniweczone skutki udzielonej pomocy. Jednocześnie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że jeżeli organy stwierdzają, że sytuacja skarżącej jest trudna, a zwrot nienależnie pobranego świadczenia stanowić będzie "pewne obciążenie" to w takiej sytuacji, z uwagi na ww. przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organy mogą skorzystać z uprawnień wskazanych w tym przepisie tj. odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, zaś odstąpienie od tych rozwiązań wymaga szczegółowego uzasadnienia w kontekście konkretnej sytuacji skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a wydając decyzję zastosują się do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniając w sposób wyczerpujący, w oparciu o tak zgromadzony materiał wydane rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.