I SA/Wa 512/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i K. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: na wniosek E. i K. K. Burmistrz Miasta J., decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r, nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej ich własność, położonej w J. przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na działki nr [...] [...]. Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] października 2005 r, nr [...] ustalił E. i K. K. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości wskazanej wyżej nieruchomości, na skutek jej podziału. W uzasadnieniu podano, że podział działki nr [...] na dwie działki: [...] i [...] spowodował wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. Stosownie zaś do Uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu podziału nieruchomości, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 50 % różnicy w jej wartości. Od powyższej decyzji E. i K. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu podnieśli, że podział nieruchomości nie spowodował wzrostu jej wartości, a wręcz pomniejszył jej wartość, ponieważ po podziale działka ma kształt nieregularny, a teren frontowy nieruchomości o wymiarach [...] m utrudnia dojazd na zaplecze działki i ze względu na swoje wymiary pozostaje bezużyteczny oraz bezwartościowy. Wbrew temu co stwierdził rzeczoznawca majątkowy nieruchomość nie posiada również dostępu do drogi (ulicy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r, nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 2005 r, nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł nastąpiło zgodnie z przepisami art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez uprawnionego biegłego, według którego, na skutek podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ stwierdził, że biegły sporządzając wycenę nieruchomości w operacie szacunkowym uwzględnił nieregularny kształt działek, z małymi możliwościami inwestycyjnymi, jak również fakt że dojazd na tyły posesji oznaczonej jako działka nr [...] jest utrudniony. Ponadto podkreślono, że dojazd i dostęp zarówno do działki przed jak i po podziale jest mało korzystny od strony ulicy [...]. Dostęp do nieruchomości jest bowiem możliwy wąską, gruntową drogą bez nazwy (droga jest własnością prywatną o nieuregulowanym stanie prawnym). Nie można zatem podzielić stanowiska stron, że do działki nie ma dojazdu, albowiem dojazd ten nie jest prawnie uregulowany, jednakże faktycznie istnieje i jest przez strony w ten sposób wykorzystywany. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia2006 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o wnikliwe przeanalizowanie sprawy. Podniósł, że w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium udzieliło lakonicznej odpowiedzi na zgłaszane w sprawie zastrzeżenia co do wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Wbrew temu co stwierdził biegły rzeczoznawca, przed podziałem działka posiadała wymiary [...] m i jej kształt umożliwiał dowolne i dość dobre kształtowanie przestrzeni. Po podziale działka ma kształt nieregularny o szerokości od frontu [...] m, co po uwzględnieniu pasa dojazdowego na zaplecze uniemożliwia jakiekolwiek zagospodarowanie terenu. Praktycznie teren frontowy [...] m zostaje bezużyteczny i w konsekwencji mało wartościowy. Utrudniony dojazd na zaplecze praktycznie pomniejsza wartość tej części działki. Skarżący wskazał również, że współczynniki korygujące wartość nieruchomości zostały tendencyjnie dobrane w celu zawyżenia wartości działek, przez co cena jednostkowa działki mniejszej będzie zawsze większa od ceny działki większej niezależnie od jej kształtu i pogorszenia wartości użytkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej KPA) wynika, że organ administracji publicznej (pierwszej jak i drugiej instancji) obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA) oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 KPA). W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również ocenić opinię o wartości rynkowej nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ administracji publicznej obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Trzeba bowiem pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności, co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r, sygn. akt IV SA 656/96, LEX nr 43813). Dostrzeżone przez organ wady tego środka dowodowego winny więc być wyjaśnione w pierwszej kolejności przez organ, zwłaszcza, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, celem nałożenia na stronę obowiązku, a strona kwestionuje zasadność ustaleń przyjętych w opinii przez biegłego. Organ administracji mając na względzie interes obywatela (art. 7 KPA) "czuwa nad tym", aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Burmistrza Miasta J. nie odpowiada wskazanym wyżej standardom rzetelnej procedury. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku całego postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej K. K. zgłaszał uwagi dotyczące konieczności pomniejszenia wartości nieruchomości oraz zarzuty co do nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym jego uwag wskazujących na czynniki obniżające wartość nieruchomości, tj. brak drogi dojazdowej do nieruchomości, utrudniony dojazd na zaplecze działki nr [...], bezużyteczny teren frontowy tej nieruchomości o wymiarach: [...] m oraz złe dobranie przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących (protokół z wizji lokalnej z dnia [...] sierpnia 2005 r., protokół zapoznania z dokumentami z dnia [...] września 2005 r, odwołanie z dnia [...] października 2005 r.). Obowiązkiem organu było więc zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r, sygn. akt I SA 833/00, LEX nr 81735; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r, sygn. akt I SA 912/03, LEX nr 146718). Z przepisu § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wynika, że operat szacunkowy winien zawierać uzasadnienie przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny. W tym właśnie uzasadnieniu zabrakło odniesienia się rzeczoznawcy majątkowego do przedstawionych przez stronę uwag i zarzutów. Wyjaśnienie zaistniałych w sprawie wątpliwości mogło również nastąpić poprzez rozważenie przez organ przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron i biegłego rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 184/04, LEX nr 164521). Wprawdzie organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji odniosły się do zarzutów skarżącego, jednak argumentacja ta nie wyjaśnia, czy zgłaszane przez stronę uwagi zostały uwzględnione przy obliczaniu wartości rynkowej nieruchomości. Trzeba bowiem zauważyć, że uwzględnienie przez biegłego kształtu i położenia nieruchomości w punkcie [...] operatu (opisie nieruchomości) oraz tabeli [...] na str. [...] operatu (podpunkt [...] w punkcie [...] - oszacowanie wartości nieruchomości przed podziałem) wcale nie świadczy o tym, że zastrzeżenia strony zostały wzięte pod uwagę przy wycenie wartości działki nr [...], po podziale. W ocenie Sądu przyznanie mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia [...] sierpnia 2005 r. budzi wątpliwości także z innych względów. Na stronie [...] operatu, w punkcie [...] podpunkcie [...] wskazano, że przedmiotem wyceny jest grunt położony w J. przy ul. [...] stanowiący po podziale działki nr [...] i [...], natomiast na stronie [...] operatu, w punkcie [...] podpunkcie [...] widnieje zapis, że określenie wartości rynkowej nieruchomości dotyczy prawa własności działek nr [...] i [...]. Poza tym na stronie [...] operatu w punkcie [...] podpunktach [...] i [...] wskazano, że wynik szacowania dotyczy nieruchomości położonych w J. przy ul. [...]. Wskazane wyżej nieścisłości winny być zatem na żądanie organu sprostowane przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ rzutują na wiarygodność i prawidłowość innych elementów przyjętych za podstawę wyceny. Tylko bowiem niebudzący wątpliwości operat szacunkowy mógł stanowić dowód w sprawie i jednocześnie być podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej. Z uwagi na to, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) koniecznym jest również uzupełnienie akt sprawy o uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu podziału nieruchomości bądź przynajmniej podanie w rozstrzygnięciu organu źródła jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co pozwoliłoby na ocenę przez Sąd zgodności naliczenia tej opłaty, z jej postanowieniami. Ze względu na wskazane wyżej uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego należało uznać, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Burmistrza Miasta J. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.