I SA/Wa 515/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. 1. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. 2. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na obniżenie kapitału zakładowego w Spółce R. Sp. z o.o. oddala skargi. I SA/Wa 515/05 UZASADNIENIE Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 w związku z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2003 r. stwierdził nieważność: 1. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie zmiany Regulaminu Rady Miasta P., 2. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miasta P., 3. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta P., 4. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie odwołania Wiceprzewodniczących Rady Miasta P., 5. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wyboru Wiceprzewodniczących Rady Miasta P., 6. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania za 2002 r. z działalności Miejskiego Rzecznika Konsumentów w P., 7. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia nazwy dla ronda, 8. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wyznaczenia przedstawicieli Rady Miasta P. do Rady Fundacji "[...]", 9. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie powołania członków Rady [...] Fundacji [...], 10. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, 11. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2000 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez miasto P., 12. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie zmiany okresów użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy P. będących w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni [...] w P., 13. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym gruntu stanowiącego własność Gminy P. przy ul. [...] w P., 14. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym gruntu stanowiącego własność Gminy P. przy ul. [...] w P., 15. uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wyrażenia zgody na obniżenie kapitału zakładowego w Spółce R. Sp. z o.o. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] podał, że stan faktyczny sprawy ustalił na podstawie protokółu z VIII Sesji Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. Po otwarciu powyższej sesji Rady Miasta P., na wniosek radnej V. K. dokonana została zmiana porządku obrad, przegłosowana w formie en blok: przy [...] głosach "za", [...] głosach "przeciw" (ustawowy skład rady wynosi 25 osób). Tak ustalony porządek obrad przewidywał: 1. Otwarcie obrad VIII Sesji Rady Miasta P., 2. Przyjęcie protokółu z obrad VII Sesji Rady odbytej w dniach [...] i [...] lutego 2003 r., 3. Wybór Komisji uchwał i wniosków, 4. Wybór komisji Skrutacyjnej do głosowań tajnych, 5. Zmiana Regulaminu Rady Miasta P. - wykreślenie § 17, 6. Odwołanie Przewodniczącego Rady Miasta P., 7. Powołanie Przewodniczącego Rady Miasta P., 8. Odwołanie Wiceprzewodniczących Rady, 9. Powołanie Wiceprzewodniczących Rady, 10. Sprawozdanie Prezydenta z pracy między sesjami, 11. Sprawozdanie Przewodniczącego z pracy miedzy sesjami, 12. Podjęcie uchwał, 13. Interpelacje i zapytania radnych, 14. Odpowiedzi na interpelacje, 15. Sprawy różne, 16. Zamknięcie obrad VIII Sesji Rady Miasta P.. Po uchwaleniu (bezwzględną większością głosów) porządku obrad, Przewodniczący Rady Miasta P. ogłosił przerwę, w trakcie której radny A. R. - w imieniu Klubu Radnych S. dla Miasta P. - poinformował radnych, iż Klub wystąpi do Wojewody o interpretację prawną w zakresie zgodności z prawem dokonanej zmiany porządku obrad. O godzinie 14 25 obrady wznowił nie pełniący funkcji przewodniczącego, ani wiceprzewodniczącego radny J. S., którego na prowadzącego obrady po przerwie wybrała Rada Miasta w głosowaniu jawnym. Obrady po przerwie toczyły się bez udziału radnych wyżej wymienionym Klubu. Zrealizowany został przyjęty porządek obrad z tym, że po wyborze na Przewodniczącego Rady Miasta P. radnego S. N. obrady prowadził nowo wybrany przewodniczący. Wojewoda [...], po otrzymaniu uchwał z VIII Sesji Rady Miasta P., na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do wyżej wymienionych aktów prawnych oraz wstrzymał ich wykonanie, o czym poinformował Radę Miasta P. pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Postępowaniem nadzorczym Wojewody nie objęta została uchwała w sprawie budżetu miasta P., gdyż zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organem właściwym do jej kontroli jest Regionalna Izba Obrachunkowa w W.. Prawa i obowiązki przewodniczącego rady (miasta, gminy) określają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. art. 19 i 20) oraz statut miasta, gminy, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, a więc postanowienia statutu są prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z tymi przepisami do przewodniczącego należy m.in. organizowanie pracy rady jak również prowadzenie obrad rady. Przepisy te szczegółowo regulują kwestię ustalania zastępstwa do wykonywania czynności przewodniczącego. Następuje to poprzez wskazanie przez przewodniczącego na konkretnego wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 15 Statutu Miasta P.). Przy tak określonym unormowaniu prawnym, powyższa ustawa jak również i Statut Miasta P. nie przewidują innej możliwości prowadzenia obrad rady jak tylko przez osoby tam wymienione. Prowadzenie obrad Rady Miasta przez osobę nieuprawnioną rażąco narusza prawo. Wojewoda [...] stwierdził, iż wyznaczenie na prowadzącego VIII Sesje Rady Miasta P. radnego J. S. nastąpiło z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Miasta P., a podjęte uchwały na tej sesji w części, której przewodniczył radny J. S. są sprzeczne z prawem w związku z czym orzeka się o ich nieważności. Również z tych powodów nieważne są uchwały podjęte w tej części obrad sesji, w której przewodniczył radny S. N., gdyż uchwała w sprawie powołania radnego S. N. na przewodniczącego rady jest w grupie uchwał wyżej wskazanych jako sprzeczne z prawem, co powoduje, że uchwała ta i pozostałe są nieważne od chwili ich podjęcia (ex tunc), a więc czynności wykonywane przez radnego S. N. jako przewodniczącego są również nieważne. Z uwagi na to, iż prowadzącymi obrady VIII Sesji Rady Miasta P. (po przerwie) były osoby nieuprawnione należało orzec o nieważności uchwał podjętych pod ich przewodnictwem, wymienionych na wstępie. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] złożył w dniu [...] maja 2003 r. skargę Prezydent Miasta P.. W toku postępowania sądowego pełnomocnik Prezydenta Miasta P. przedstawił uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zatwierdzenia dokonanej przez Prezydenta Miasta P. czynności złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W skardze zarzucił, iż rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że rola przewodniczącego rady na charakter usługowy, organizacyjny. Jego nieobecność, a także nieobecność wiceprzewodniczącego nie może skutkować nieważnością obrad i podjętych na tych obradach uchwał. Skarżący wskazał, że rada nie naruszyła przepisów w zakresie prowadzenia obrad, gdyż ani ustawa o samorządzie gminnym, ani statut Miasta P. nie reguluje kwestii prowadzenia obrad i zwoływania sesji, jeżeli przewodniczący rady i wiceprzewodniczący równocześnie nie chcą lub nie mogą wykonywać swoich obowiązków. Zdaniem skarżącego można ewentualnie przyjąć, iż nastąpiło nieistotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na złożenie skargi przez niewłaściwy organ (w czasie jej składania Prezydent Miasta P. nie przedstawił jeszcze uchwały Rady Miasta P. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego), zaś co do meritum sprawy podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] maja 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 13 § 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów i czynności. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, w związku z zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2005 r. o wyłączeniu do oddzielnego rozpatrzenia skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności niektórych uchwał, jest skarga Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2003 r. o numerach [...] i [...]. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał już w sprawie tego samego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] co do uchwał podjętych na tej samej sesji Rady Miasta P. o numerach [...], [...] i [...] w sprawie o sygn. akt II SA 2113/03 i uznał, iż zgodnie z prawem Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwał w sprawie 1) zmiany Regulaminu Rady Miasta P., 2) odwołania Przewodniczącego Rady P., 3) wyboru Przewodniczącego Rady Miasta P.. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że " w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Stosownie do § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta P., przewodniczący rady organizuje i prowadzi obrady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Uchwała lub zarządzenie organu gminy, sprzeczne z prawem, są nieważne (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). O stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym w niniejszej sprawie jest Wojewoda [...], w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Dla stwierdzenia zatem nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne aż rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kpa. Nie wystarcza natomiast naruszenie nieistotne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, jak stanowi przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się, między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102)." Obrady VIII Sesji Rady Miasta P., podczas których podjęto uchwały o numerach [...], [...] prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym tej Rady. Prowadzenie obrad rady przez radnego nie będącego przewodniczącym lub wyznaczonym przez przewodniczącego wiceprzewodniczącym lub w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, najstarszym wiekiem wiceprzewodniczącym, narusza w sposób istotny przepisy prawa regulujące prowadzenie obrad rady gminy. Prowadzenie sesji rady przez najstarszego wiekiem radnego obecnego na sesji do czasu wyboru przewodniczącego rady, dopuszczalne jest, jak stanowi przepis art. 20 ust. 2c ustawy o samorządzie gminnym, jedynie podczas sesji inauguracyjnej, to jest, podczas pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy. Uchwały podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt II SA 2113/03. Z tych względów sąd uznał, że organ nadzoru, to jest Wojewoda [...], nie naruszył prawa stwierdzając nieważność uchwał, będących przedmiotem niniejszego postępowania i na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.