I SA/Wa 519/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania dokumentu - prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] zatrzymującą prawo jazdy kat. B dłużnikowi alimentacyjnemu B. P., wydane przez Prezydenta W. w dniu [...] marca 2005 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Urząd W. Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia dla [...] Referat Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego wystąpił do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu W. o zatrzymanie B. P. prawa jazdy, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa". W uzasadnieniu wskazano, że decyzjami z dnia [...] października 2009 r. i z dnia [...] listopada 2009 r. przyznano M. P. i A. P. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wnioskodawca dwukrotnie wzywał B. P. do zgłoszenia się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego, jednak pisma te zostały zwrócone jako niepojęte. Ponadto w dniu 2 sierpnia 2010 r. zawiadomiono Prokuraturę Rejonową W. o podejrzeniu popełnienia przez zobowiązanego przestępstwa niełożenia na utrzymanie [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent W. zatrzymał prawo jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu i wskazał, że B. P. jest zobowiązany, jednak uchyla się od świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka. Organ uznał, że tym samym w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Na skutek odwołania B. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji kilkakrotnie wzywał odwołującego się do stawienia się w Urzędzie w celu zapoznania się ze sprawą, informując o jej przedmiocie. W dniu 18 stycznia 2011 r. sporządzono protokół z przesłuchania strony, w którym B. P. zobowiązał się do dostarczenia organowi dokumentów mających znaczenie dla sprawy. Pomimo ponaglającego wezwania organu z dnia 9 lutego 2011 r., ww. pisma nie zostały dostarczone. Z powyższego wynika, że organ I instancji podjął czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bowiem wielokrotnie wysyłał wezwania do skarżącego i umożliwił mu czynny udział w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że z brzmienia przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji w przypadku wpływu wniosku organu właściwego dłużnika jest obligatoryjne, dlatego Prezydent W. po otrzymaniu wniosku złożonego przez uprawniony organ zobligowany był do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. P., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że dokonana przez organy interpretacja ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest nadużyciem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że powołany przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie pozwalał organowi na dowolność (uznanie administracyjne) i obligował go, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261). Wprawdzie w wyroku tym Trybunał orzekał o innym przepisie prawnym, niż miał zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże - jak zauważył sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Powyższe oznacza zatem, że wyrok ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I Instancji. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie, czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, to jest skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też zapobieganie uchylaniu się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza zasadę sprawiedliwej procedury, bowiem brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone było w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Zdaniem Trybunału zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile poza sporem pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (na przykład poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, bowiem wydano je na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie natomiast z treścią art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z kolei z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skutkiem wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1027/99; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 282/06). Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu dotyczące braku zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.