I SA/Wa 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2013 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania L. Z. zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 października 2009 r. do 24 sierpnia 2012 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podjęta został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "Dyrektor MOPS") przyznał L. Z., w trybie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 października 2009 r. W dacie wydania tej decyzji wyżej wymieniona była obywatelką [...]. Przebywała w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Polski na czas oznaczony do 7 lutego 2012 r., udzielonego decyzją Wojewody[...] z [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) - jako małżonce obywatela polskiego. Art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c obowiązującej wówczas ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do czasowo przebywają na terytorium Polski cudzoziemców: pozwalał stosować jej przepisy jedynie do tych, których pobyt oparty był na zezwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonym w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach (w sytuacji posiadania zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, udzielonego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, oraz zamiaru wykonywania pracy lub prowadzenia działalność gospodarczej na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, podjęcia lub kontynuowania studiów lub szkolenia zawodowego lub wykazania, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). L. Z. tych warunków wówczas nie spełniała, w związku z czym Dyrektor MOPS, zorientowawszy się w popełnionym błędzie, wystąpił [...] marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. W następstwie przeprowadzenia uruchomionego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora MOPS z [...] grudnia 2009 r., jako obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w części dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 października 2009 r. do 24 sierpnia 2012 r. W motywach tej decyzji podano, iż z uwagi na to, że L. Z. - jako cudzoziemka przebywała w Polsce w dacie podejmowania decyzji o przyznaniu zasiłku na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego z innych niż wymienione w art. 53 ust.1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach okoliczności, nie mogła w Polsce tego świadczenia nabyć - co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało przy tym, że obywatelstwo polskie uzyskała ona dopiero [...] sierpnia 2012 r. Wcześniej wprawdzie uzyskała także zezwolenie na osiedlenie się w Polsce – na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r., ale stało się to już po wydaniu decyzji przyznającej zasiłek. Kwestionując tę decyzję L. Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż przy jej podejmowaniu nie wzięto pod uwagę decyzji, na mocy której uzyskała zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od dnia [...] lutego 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy, podtrzymując w całości zawartą w niej argumentację. Na powyższą decyzję L. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchyleni, jak też objęcie przyznanego zasiłku ochroną praw nabytych. W obszernych motywach skargi zawarła poglądy prawne wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny w aspekcie problematyki ochrony praw nabytych, a także ogólne rozważania o zasadach prowadzenia postępowań administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Kolegium toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] grudnia 2009 r. przyznająca L. Z.., na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 października 2009 r. W następstwie tego postępowania Kolegium oceniło, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na ustalenie nią prawa do świadczenia na rzecz osoby, w stosunku do której ww. ustawa nie mogła być stosowana. Wynikało to zaś z faktu, że L. Z., jako cudzoziemka, przebywała wówczas na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielonego w trybie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.). W odniesieniu natomiast do cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, świadczenia rodzinne – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych - przysługują jedynie wówczas, gdy owego zezwolenia udzielono im w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach, lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tych natomiast warunków niewątpliwie skarżąca nie spełniała, a ustalony w tym zakresie stan faktyczny sprawy jest niesporny i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Okoliczności te uprawniały zatem organ nadzoru do uznania, że wydana przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzja przyznająca L. Z. zasiłek pielęgnacyjny w sposób oczywisty narusza ww. przepis. W tym aspekcie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie podważa. Godzi się jednak zwrócić uwagę, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być kwalifikowane jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych w pojęciu "rażącego naruszenia prawa" (poza oczywistością naruszenia prawa) mieszczą się wyłącznie takie uchybienia, których skutki są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania należy chronić kosztem trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r. I OSK 575/07 Lex nr 478861). Przy czym chodzi w tym wypadku o skutki gospodarcze, ekonomiczne lub społeczne. Wychodząc zatem z takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze względu na tę wadę prawną może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Powyższy aspekt zaś w ogóle nie był przez organ nadzoru wzięty po uwagę, gdyż skoncentrował się on li tylko na wykazaniu samego faktu naruszenia przy podejmowaniu ww. decyzji art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem, tak daleko idących skutków naruszenie owego przepisu przy wydawaniu przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji z [...] grudnia 2009 r., zdaniem Sądu, nie wywołało. Nie można bowiem przy ich ocenie abstrahować od faktu, że w toku pobierania przyznanego świadczenia (a więc działania kontrolowanej decyzji), sytuacja prawna skarżącej uległa zasadniczej zmianie, wskutek czego stała się ona uprawnioną do jego uzyskiwania. Na mocy bowiem decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. (k.13 akt administracyjnych) uzyskała ona zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a to powodowało, że zniesiona została istniejąca do tego momentu przeszkoda, umożliwiająca stosowanie do niej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c in principio tej ustawy. Pamiętać zaś należy, że zasiłek pielęgnacyjny został przyznany jej bezterminowo, a w dacie wydania w tym przedmiocie decyzji (jak też obecnie) spełniała ona materialnoprawne przesłanki z art. 16 ust. 3 powoływanej ustawy, warunkujące jego uzyskanie, odnoszące się do stopnia niepełnosprawności i momentu jej powstania (vide orzeczenie o niepełnosprawności - k. 19 akt administracyjnych). Nie można również tracić z pola widzenie, że do naruszenia przepisów prawa materialnego przy podejmowaniu przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji nie doszło w następstwem działań strony, ale był to efekt wadliwie przeprowadzonego przez ów organ postępowania wyjaśniającego przy rozpoznawaniu jej wniosek. Uwzględniając powyższe, jak też mając na względzie, że celem powyższego świadczenia jest wsparcie finansowe osób niepełnosprawnych, a beneficjentką przyznanej pomocy jest właśnie taka osoba, nie można uznać, by w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy skutki wywołane stwierdzonym naruszeniem prawa były tak daleko idące, by to naruszenie kwalifikować jako "rażące". To zaś oznacza, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja - wbrew temu co stwierdziło Kolegium - nie jest obarczona wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym brak było podstaw do stwierdzania jej nieważności. Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja Kolegium z [...] czerwca 2013 r. eliminująca z obrotu prawnego w części ww. decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], jako wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły się ostać. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę Kolegium, że w przypadku decyzji przyznających zasiłek pielęgnacyjny nie mamy do czynienia z podzielnym przedmiotem rozstrzygania. Stąd nawet w przypadku obarczenia takiej decyzji kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzenie jej nieważności w części (w zakresie odnoszącym się do okresu pobierania świadczenia) byłoby prawnie niedopuszczalne. O podzielności przedmiotu rozstrzygania nie decyduje bowiem cykliczność realizacji przyznanego decyzją prawa, ale objęcie jednym władczym aktem kilku materialnych spraw administracyjnych, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji, a przez to mogących także funkcjonować samodzielnie, po eliminacji jednej z nich. Klasycznym przykładem decyzji o podzielnym przedmiocie rozstrzygnięcia jest decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, gdzie można z powodu kwalifikowanych wad prawnych wyeliminować z obrotu prawnego jedynie tę część, którą rozstrzygano o odszkodowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, uwzględniającego sformułowaną w tym uzasadnieniu ocenę prawną.