I SA/Wa 522/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2023 r., nr SKO.4000-1763/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania B. C. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 27 czerwca 2023 r., nr GN.3134.33.2020 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent decyzją z 6 października 2020 r., nr GN-RGN.6831.28.2020 zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] przy ul G., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...] stanowiącej wspólność łączną wspólników spółki cywilnej p.n. [...] S.C., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta [...] jako działka nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0860 ha połączonych w działkę nr [...], a następnie podzielonych na działki nr [...] o powierzchni 0,0295 ha, nr [...] o powierzchni 0,0209 ha i nr [...] o powierzchni 0,0355 ha. W dniu kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała Uchwała Rady Miasta [...] z 28 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2008 r., Nr 64 poz. 2333), ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem na poziomie 20% różnicy wartości nieruchomości. Pismem z 29 marca 2023 r. Prezydent zawiadomił skarżącego wspólników spółki cywilnej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału. Na potrzeby ustalenia opłaty organ i instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – E. W. (nr uprawnień [...]) wykonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W operacie szacunkowym z marca 2023 r. rzeczoznawca majątkowy ustaliła wzrost wartości nieruchomości (sprzed podziału) na kwotę [...] zł, a działki powstałe wskutek podziału zostały wycenione na łączną kwotę [...] zł (w tym działki nr: [...] – [...] zł, [...] – [...] zł, [...] – [...] zł). Co oznaczało, że różnica tych wartości wyniosła [...] złotych. W oparciu o tę wycenę organ I instancji powołaną na wstępie decyzją z 27 czerwca 2023 r. - działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: "u.g.n." - ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących działki nr: [...], [...], [...] z obrębu [...], powstałej z połączenia działek nr: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. G. w wysokości [...] zł na rzecz K. C. i B. C. - współwłaścicieli na zasadach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej [...]. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia uwzględnił obowiązującą w dacie uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział stawkę tej opłaty wynoszącą 20%, określoną ww. uchwałą Rady Miasta [...] z 28 grudnia 2007 r. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniósł B.C. wspólnik spółki cywilnej. Pismem z 11 września 2023 r. organ odwoławczy wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie operatu szacunkowego. Stanowisko w tej sprawie organ I instancji przekazał przy piśmie z 27 września 2023 r. Ww. decyzją z 14 grudnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 27 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej podstawowym dowodem w toku postępowania administracyjnego jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca powinien wykazać wzrost wartości nieruchomości wynikającą z faktu podziału nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że operat szacunkowy w zasadzie jest jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej , którą nie dysponują organy administracji publicznej. W orzecznictwie akcentuje się, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Kolegium operat szacunkowy przedłożony do akt niniejszej sprawy należy uznać za miarodajny dowód, w oparciu o który organ I instancji w sposób prawidłowy określił wysokość opłaty adiacenckiej. Kolegium nie stwierdziło żadnych nieprawidłowości w treści tego dokumentu. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy złożony w sprawie jest dowodem logicznym, spójnym, kompletnym, pozbawionym uchybień proceduralnych, czy też znaczących błędów natury pisarskiej i matematycznej, które mogłyby mieć wpływ na proces i wynik wyceny. Zdaniem Kolegium skarżący nie przedstawił żadnych kontrdowodów pod adresem opinii w toku postępowania przed organem I instancji, nie złożył również wniosku o poddanie kontroli operatu w trybie art. 157 u.g.n., ograniczając się do kwestionowania samej zasadności nałożenia opłaty adiacenckiej. Dokonując oceny operatu organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca w sposób szczegółowy dokonała opisu nieruchomości przed podziałem i po podziale. Jak wynika z treści operatu, nieruchomość przed podziałem, oznaczona numerami [...], [...], [...], została połączona w działkę o nr ew. [...] o powierzchni 859 m2. Nieruchomość ta położona jest przy ul. F. w [...], stanowi teren niezabudowany położony przy urządzonej ulicy (utwardzonej i oświetlonej). Nieruchomość posiada dostęp do infrastruktury technicznej w postaci elektryczności, kanalizacji, wodociągu oraz gazu w ulicy G. Kształt nieruchomości to prostokąt o wymiarach 19 x 45, dłuższy bok przylega do ul. G. Nieruchomość położona jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Działki powstałe w wyniku podziału to działki nadające się do samodzielnego zagospodarowania o nr ew. [...] o powierzchni 0,0295 ha, [...] o powierzchni 0,0209 ha oraz [...] o powierzchni 0,0355 ha. Wszystkie nowo wydzielone działki posiadają bezpośredni dostęp do ul. G., przez co i do znajdującej się w tej ulicy infrastruktury technicznej. Grunt podlegając podziałowi nie był objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium wskazało, że na stronach 8 i dalej operatu rzeczoznawca majątkowa dokonała analizy rynku nieruchomości oraz jego cech. Analizą objęła rynek lokalny, którym jest teren miasta [...] - nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Okresem badania rzeczoznawca objęła okres od 6 października 2018 r. do 6 października 2020 r. Mając na uwadze cel wyceny oraz fakt, że zmienną cechą cenotwórczą nieruchomości przed i po podziale jest powierzchnia, kształt i wielkość działki, rzeczoznawca majątkowa przeprowadziła analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową z usługami dla działek o powierzchniach od 500 do 1500 m2 oraz o powierzchniach od 200 do 600 m2. W tabeli na str. 11 operatu rzeczoznawca majątkowa wskazała na transakcje zaobserwowane na rynku lokalnym dla nieruchomości o powierzchni od 500 do 1500 m2 (tabela nr 1). W tabeli na str. 14 operatu rzeczoznawca majątkowa wskazała na transakcje zaobserwowane na rynku lokalnym dla nieruchomości o powierzchni od 200 do 600 m2 (tabela nr 4). Jako cechy rynkowe istotne z punktu wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowa wskazała położenie, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do mediów oraz parametry przestrzenne nieruchomości (tabela nr 3). Dla obu grup nieruchomości rzeczoznawca dokonała również analizy trendu czasowego i ustaliła, iż trend w tym okresie jest zerowy. Na stronach 16-17 operatu rzeczoznawca majątkowa dokonała opisu wyboru podejścia i metody wyceny. Do wyceny na potrzeby szacowania przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jak zaznaczyło Kolegium powyższe jest zgodne z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Tego rodzaju zabiegu dokonała rzeczoznawca w operacie szacunkowym z marca 2023 r. Kolegium powołało art. 153 u.g.n. oraz art. art. 4 pkt 16 u.g.n. definiujący nieruchomość podobną. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w celu ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjęła trzy transakcje nieruchomościami podobnymi (jako prawo własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny), wyłonione ze zbioru wskazanego na stronie 11 operatu (zbiór 15 nieruchomości). Wykaz nieruchomości zawiera tabela nr 1. Jako cechy rynkowe, istotne z punktu widzenia wyceny, rzeczoznawca przyjęła: położenie, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do mediów oraz parametry przestrzenne nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowa dokonała charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań w zakresie wszystkich ze wskazanych cech rynkowych (w operacie scharakteryzowano trzy wyłonione do porównań nieruchomości, pozostałe w wyjaśnieniach rzeczoznawcy przesłanych przy piśmie organu I instancji z dnia 27 września 2023 r.). Kolegium podniosło, że z opisu dokonanego przez rzeczoznawcę wynika, iż wszystkie ze wskazanych nieruchomości spełniają warunki do uznania ich za nieruchomości podobne w rozumieniu cytowanych powyżej przepisów. Ceny jednostkowe za 1 m2 nieruchomości oscylowały w przedziale od 150 zł do 340 zł. W wyniku dokonanej wyceny rzeczoznawca ustaliła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł, przy przyjęciu 287,81 zł/m2. W celu ustalenia wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjęła trzy nieruchomości, wyłonione spośród wskazanych w tabeli nr 4. Jako cechy rynkowe, istotne z punktu widzenia wyceny, rzeczoznawca przyjęła: położenie, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do mediów oraz parametry przestrzenne nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowa dokonała charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań w zakresie wszystkich ze wskazanych cech rynkowych (w operacie scharakteryzowano trzy wyłonione do porównań nieruchomości, pozostałe w wyjaśnieniach rzeczoznawcy przesłanych przy piśmie organu I instancji z dnia 27 września 2023 r.). Z opisu dokonanego przez rzeczoznawcę wynika, iż wszystkie ze wskazanych nieruchomości spełniają warunki do uznania ich za nieruchomości podobne w rozumieniu cytowanych powyżej przepisów. Ceny jednostkowe za 1 m2 nieruchomości oscylowały w przedziale od 154,64 zł do 363,33 zł. W wyniku dokonanej wyceny rzeczoznawca ustaliła wartość nieruchomości po podziale na kwotę: [...] zł - działka nr [...], pow. 295 m2, przy przyjęciu 338,37 zł/m2; [...] zł - działka nr [...], pow. 209 m2, przy przyjęciu 338,37 zł/m2; [...] zł - działka nr [...], pow. 355 m2, przy przyjęciu 338,37 zł/m2. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika bezspornie, iż przyjęte do porównań przez rzeczoznawcę nieruchomości cechują się tego rodzaju podobieństwem, o którym mowa powyżej. Mówiąc o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie można zatem wymagać, aby przyjęte do porównania nieruchomości były identyczne, to jest aby każda przyjęta przez biegłego nieruchomość była dokładnie taka sama jak nieruchomość zbyta. Kolegium podkreśliło, że ze sporządzonego przez biegłego operatu wynika, iż rzeczoznawcy udało się dobrać nieruchomości bardzo podobne do nieruchomości wycenianych. Ponadto z opisu nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę w sposób bezsporny wynika, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami położonymi na tym samym rynku lokalnym, o zbliżonej powierzchni, kształcie, dostępie do mediów, drogi, kształcie, możliwości wykorzystania i przeznaczeniu. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca w operacie (oraz jego uzupełnieniu) określiła w sposób jednoznaczny przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne, prawne i merytoryczne, w tym źródła danych merytorycznych, daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisała i określiła stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, sąsiedztwa otoczenia i lokalizacji, stanu zagospodarowania, przeznaczenia nieruchomości. Określiła ponadto wartość przedmiotu wyceny, wagę i ocenę cech rynkowych, opisała nieruchomości podobne przyjęte do wyceny i wskazała cechy i ich wpływ na wartość w odniesieniu do wszystkich nieruchomości przyjętych do porównań. Opracowanie określa wartość nieruchomości, zawiera klauzule i zastrzeżenia, wymienia załączniki, zaś na początku operatu zawiera wyciąg, o którym stanowi art. 158 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń i należy uznać, że spełnia wszystkie wymogi przewidziane prawem do tego, aby stanowić podstawę do naliczenia należnej opłaty adiacenckiej. B. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 oraz 81a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia; b) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego nienależyte zastosowanie, to jest niewyegzekwowanie wykonania przez organ I instancji zleconego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej; d) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został wyjaśniony; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1 i 1b oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 344) przez ich niewłaściwe zastosowanie; b) § 55 i § 56 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 poz. 555) przez ich niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) dalej: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 98a ust.1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Stosownie do art. 98a ust. 1a u.g.n ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z kolei, zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej będzie mieć zatem kwestia ustalenia wartości danej nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału. Ustalenie powyższego jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty, jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po podziale. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 8/00). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek właścicieli (w tym skarżącego) nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] i nr [...] nastąpiło ich połączenie w działkę [...], która następnie została podzielona na działki nr [...], [...] i [...]. Decyzja w tym zakresie została wydana w dniu 6 października 2020 r. i stała się ostateczna w dniu 29 października 2020 r. W dacie tej decyzji obowiązywała uchwała Rady Uchwała Rady Miasta [...] z 28 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2008 r., Nr 64 poz. 2333), ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem na poziomie 20% różnicy wartości nieruchomości. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęto 29 marca 2023 r. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z marca 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. W., w którym stan nieruchomości przed podziałem ustalono na 6 października 2020 r.. (data wydania decyzji podziałowej), stan nieruchomości po podziale ustalono na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (29 października 2020 r.). Głównym zarzutem skargi było naruszenie wskazanych tam przepisów postępowania, z uwagi na niewystarczające zebranie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy a także naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. albowiem, w ocenie skarżącego, Kolegium nie wyegzekwowało od organu I instancji wykonania zleconego uzupełnienia operatu szacunkowego. Skarżący podniósł, że w piśmie z 11 września 2023 r. Kolegium zobowiązało organ I instancji do uzupełnienia operatu poprzez: "1) szczegółową charakterystykę stanu prawnego szacowanej nieruchomości oraz wszystkich nieruchomości przyjętych do porównań - z uwzględnieniem wszystkich elementów, składających się na stan prawny nieruchomości, w tym ewentualnych ograniczeń, obciążeń, hipotek, współwłasności i innych cech składających się na stan prawny; 2) szczegółowy opis i charakterystykę wszystkich nieruchomości przyjętych do porównań, wymienionych w operacie szacunkowym na stronach 11 i 14 - w operacie rzeczoznawca zamieściła wyłącznie charakterystykę nieruchomości wyłonionych z tychże zbiorów do porównań oraz załączyła do operatu wagi poszczególnych cech rynkowych nieruchomości wymienionych w ww. tabelach." Dalej skarżący stwierdził, że w odpowiedzi na powyższe zobowiązanie Prezydent, pismem z 27 września 2023 r., przekazał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowej E. W., jednakże nie zawierają one żadnej nowej ani dodatkowej informacji i nie stanowią uzupełnienia operatu szacunkowego zleconego przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego stanowią jedynie powtórzenie informacji znajdujących się już w zgromadzonym materiale dowodowym, czyli zacytowanie fragmentów operatu szacunkowego. Dodatkowo skarżący wskazał, że sama treść zapytania Kolegium budzi wątpliwości, co do tego, jaki w istocie materiał dowodowy był oceniany przez organ odwoławczy i czy był to materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, albowiem Kolegium zleciło organowi I instancji uzupełnienie operatu szacunkowego z marca 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., nr uprawnień [...], gdy tymczasem operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. nr uprawnień [...]. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że zaistniała w piśmie omyłka co do osoby rzeczoznawcy majątkowego nie miała wpływu na rozpoznanie sprawy. Odpowiedź na pismo Kolegium zostało bowiem sporządzone przez właściwego rzeczoznawcę E. W., która wykonała operat na potrzeby przedmiotowego postępowania i ten całościowy materiał dokumentacyjny podlegał ocenie. Wskazać należy, że na str. 7 i 8 operatu biegła opisała stan prawny nieruchomości wycenianej na dzień 6 października 2020 r. i na dzień 29 października 2020 r. oznaczając numer księgi wieczystej i właścicieli. Wskazała na to także w piśmie wyjaśniającym dla organu I instancji, przekazanym do Kolegium, akcentując, że nieruchomości przyjęte do porównań dotyczą transakcji prawa własności. Ponadto rzeczoznawca wyjaśniła organowi odwoławczemu, że: "Charakterystyka i opis nieruchomości przyjętych do porównań znajduje się w załączniku nr 1 i 2 operatu. Wagi cech znajdują się na stronie 13 i 20 operatu." Wskazała także na powody doboru nieruchomości do porównań (te nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze), wskazując że informacja w tym zakresie znajduje się w rozdziale 7 - Opis i Analiza rynku nieruchomości. Rzeczoznawca podniosła, że mając na uwadze cel wyceny oraz, że zmienną cechą cenotwórczą nieruchomości przed i po podziale jest powierzchnia, kształt i wielkość działki analizę rynku nieruchomości przeprowadzono dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową MNU i MN/U z terenu miasta [...] dla działek budowlanych o powierzchni 500-1500 m2 oraz działek budowlanych o powierzchni 200-600 m2. Dla potrzeb wyceny przyjęto rynek lokalny. Głównym kryterium poszukiwań nieruchomości podobnych do wycenianej była: 1) lokalizacja – miasto [...], 2) powierzchnia nieruchomości (500-1500 m2), 3) stan prawny - własność, stan zagospodarowania: nieruchomości niezabudowane, przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Baza danych o cenach i cechach nieruchomości na analizowanym rynku nieruchomości wykorzystanych do ustalenia trendu czasowego i wag cech rynkowych stanowi załącznik nr 2 do operatu Słusznie Kolegium zaznaczyło, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, ale z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1112/19). O doborze nieruchomości do porównań oraz doborze poszczególnych cech rynkowych, decyduje rzeczoznawca majątkowy i wybór ten determinowany jest posiadaniem przez rzeczoznawcę konkretnej wiedzy fachowej. Zdaniem Sądu biegła do porównania wyłoniła nieruchomości najbardziej podobne ze względu na cechy charakteryzujące nieruchomości. Wskazała daty transakcji, dokładne położenie nieruchomości, powierzchnię działki, cenę jednostkową oraz opisała poszczególne nieruchomości identyfikując i wskazując ich indywidualne cechy pozwalające na zestawienie nieruchomości sprzed podziału i po podziale. Biegła określiła i opisała ceny rynkowe oraz czynniki (wagi) wpływające na poziom cen nieruchomości. Skarżący zarzucił naruszenia prawa materialnego, m.in. art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1 i 1b oraz art. 153 ust. 1 u.gn. wyrażające się w tym, że operat budzi wątpliwości, czy szacowana w nim różnica wartości nieruchomości przed i po podziale jest spowodowana wyłącznie podziałem, czy też może wynikać, z: 1) niewłaściwego doboru nieruchomości do porównań, 2) dowolnego nadania określonych wag poszczególnym cechom rynkowym, 3) nieuzasadnionej zmiany wartości wag przypisanym tym samym cechom w procesie szacowania wartości nieruchomości przed i po podziale. W tym miejscu należy przede wszystkim mieć na uwadze ustawową definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości (dzielnicy) co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który stanowi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Oznacza to, że nieruchomość podobna to nie jest nieruchomość identyczna. Z kolei z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie biegła opisała cechy rynkowe, wskazała ich wagę, ocenę i ich opis na co zwróciła uwagę także w piśmie wyjaśniającym do Kolegium, przesłanym przy piśmie z 27 września 2023 r. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, przy czym przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości w której nieruchomość jest położona. Podkreślić należy, że w przypadku omawianej opłaty ustawodawca sam określił jak należy ustalać, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał stan zagospodarowania działki oraz wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Z operatu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był jej podziałem. Istnieje więc normalny związek przyczynowy pomiędzy podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości. Wobec tego zarzut skargi, że operat budzi wątpliwości w tym zakresie jest nieusprawiedliwiony. W niniejszej sprawie najistotniejszym dowodem był operat szacunkowy i na nim swoje wyjaśnienia na etapie postepowania odwoławczego oparła biegła W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, a ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wskazane powyżej wymogi zostały zachowane. W wyniku dokonanej oceny Kolegium trafnie stwierdziło, że wykonany dla potrzeb postępowania operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, rozporządzenia wykonawczego, a także zawiera wszystkie, wynikające elementy wymagane dla operatu szacunkowego (o czym stanowi § 56 cytowanego rozporządzenia). Został on sporządzony w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie współczynników korygujących. Zmiana wartości nieruchomości w wyniku podziału, to różnica wartości nieruchomości po podziale i przed podziałem. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań pochodziły z rynku lokalnego – [...]. Do samego procesu wyceny rzeczoznawca majątkowa przyjęła nieruchomości najbardziej podobne ze względu na ich lokalizację i cechy. Biegła w sposób logiczny wyjaśniła dobór cech i wskazała na sposób ich ważenia. Z dokonanego przez rzeczoznawcę opisu nieruchomości wynika bezspornie, że są one nieruchomościami podobnymi do wycenianych. Rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Prawidłowo więc organy uznały, że przedłożony do akt sprawy operat rzeczoznawcy majątkowego spełnia wszystkie wymogi przewidziane prawem, a zatem mógł stanowić podstawę do naliczenia należnej opłaty adiacenckiej. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką ocenę może wystąpić każdy, przepis u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Nie sposób więc oczekiwać takiego wystąpienia od organów, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19). Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego jednakże skarżący nie uczynił. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności. Okoliczność, że biegła - udzielając wyjaśnień Kolegium - odniosła się do zapisów operatu, nie czyni oceny materiału dokumentacyjnego dokonanej przez organ za wadliwą. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.ps.a., orzekł jak w sentencji wyroku.