I SA/Wa 524/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia 2 grudnia 1999 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł W. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 2 grudnia 1999 r. użytkownik wieczysty wystąpił o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W. W., A. B., D. K. i N. K. nabyli przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2005 r. Rep. A nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] z Działu I-O wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości ma oznaczenie Bi-inny teren usługowy i jest zabudowany budynkiem usługowo-handlowym. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na 40 lat w celu zabudowania nieruchomości warsztatem usługowym-myjnią samochodową- umowa w formie aktu notarialnego Rep A. Nr [...] z dnia [...] lipca 1981 r. Z umowy sprzedaży Rep. A. [...] także wynika, że na gruncie posadowiony jest budynek o funkcji handlowo-usługowej. Wynika z tego, że w dniu 13 października 2005 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości użytkownikami wieczystymi były osoby fizyczne. Organ wskazał, iż w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 83), w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które nie miały do tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodny z art. 165, ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z powołanym wyrokiem od dnia 17 marca 2015 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonymi na tego rodzaju zabudowę nieruchomości rolnych mogą wystąpić osoby fizyczne lub ich następcy prawni. Wobec tego po wydaniu tego wyroku przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na dzień 13 października 2005 r. na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę albo nieruchomości rolne, będące w tym dniu użytkownikami wieczystymi gruntu. Wnioskodawcy spełniają przesłankę podmiotową, byli bowiem użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Natomiast nie spełniają przesłanki przedmiotowej. Nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] nie stanowi działki przeznaczonej na cele mieszkaniowe lub garażowe lecz jest przeznaczona na cele usługowe i jest zabudowana budynkiem usługowym, co potwierdza dokumentacja architektoniczno-budowlana znajdująca się Wydziale Architektury i Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Dzielnicy [...]. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji trafnie ustalił stan faktyczny sprawy tj. fakt, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy z dnia ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności należała do osób fizycznych posiadających uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na gruncie ustawy, jednakże nieruchomość ta nie była zabudowana na dzień 13 października 2005 r. na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażem albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę albo nieruchomością rolną, będącą w tym dniu w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej. Organ odwoawczy wskazał także, że dla celów przekształcenia bez znaczenia pozostają zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, decydujące znacznie mają bowiem zapisy zawarte w akcie ustanowienia użytkowania wieczystego, w tym wypadku w umowiw Rep A. Nr [...] z dnia [...] lipca 1981 r. oraz w umowie sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2005 r. Rep A. [...]. Cel tam wskazany to cel handlowo - usługowy, nie podlegający prawu do przekształcenia na gruncie przedmiotowej ustawy. Skoro nieruchomość nie jest objęta zakresem przedmiotowym uprawniającym do przekształcenia, to tym samym organ nie mógł wydać decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanych. Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. złożył W. W., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym brak odniesienia się do dowodów powołanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, z których wynikał fakt przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości również na pod cele mieszkaniowe, co m.in. wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który został zatwierdzony uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, który obowiązywał do końca 2003 r. oraz planu zagospodarowania [...] z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który przyjęła Rada [...] uchwałą nr [...] w dniu [...] lipca 2001 roku; b) obrazy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo że organ ten nie dokonał wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości polegające na przyjęciu, że brak było przesłanek do stwierdzenia, że nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, z uwagi również usługowo - handlowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, pomimo że występowanie ww. okoliczności nie stanowi przesłanki negatywnej dla orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona również pod zabudowę na cele mieszkaniowe, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w chwili obecnej nieruchomość przy ul. [...] w [...] jest zabudowana budynkiem usługowym i taki stan istnieje od 13 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, bowiem kontrolowana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżącemu W. W. oraz pozostałym osobom fizycznym, tj. małżonce A. B., D. K. i N. K.- przysługuje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem murowanym o funkcji handlowo-usługowej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.). W.w. nabyli przedmiotowe prawo w dniu [...] kwietnia 2005 r. (akt notarialny Rep A Nr [...]) od J. W., przy czym występująca w niniejszym postępowaniu N. K. jest spadkobiercą M. K., przystępującej do aktu notarialnego. Wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony przez J. W. w dniu 2 grudnia 1999 r., tj. na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 20, poz. 1299 ze zm.). Ustawa ta została uchylona z dniem 13 października 2005 r. na mocy art. 9 pkt 1 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W oparciu o tę ostatnią kontynuowano wszczęte już postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z treści art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni." Oznacza to, że sprzedaż przez J. W. w dniu [...] kwietnia 2005 r. (akt notarialny Rep A Nr [...]) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] wraz z własnością posadowionego na niej budynku (prawa zbywalnego) spowodowała, iż nabywcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wstąpili w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa. Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. osoby fizyczne będące w dniu jej wejścia w życie (tj. 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych - miały prawo do uwłaszczenia się. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Zmiana przepisu art. 1 dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. rozszerzyła katalog podmiotów uprawnionych o osoby prawne oraz zagwarantowała przekształcenie prawa użytkowania wieczystego niezależnie od tego o jaki rodzaj nieruchomości chodziło. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 1 ust. 1 "osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogł wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Ponadto, zgodnie z ust. 3 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz (...)". Jak wskazały organy obu instancji w dniu 17 marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, następnie sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskutek powołanego wyroku od dnia 17 marca 2015 r. przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed 9 października 2011 r. W konsekwencji, z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.(istotnego w sprawie) wynika, że przekształceniu podlega tylko prawo użytkowania wieczystego ustanowione na pewnych kategoriach nieruchomości, w tym na nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, przy czym dla przyjęcia czy nieruchomość jest zabudowana na ww. cele albo na te cele przeznaczona decydujący jest stan z chwili wejścia ustawy w życie, czyli stan z dnia 13 października 2005 r. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej w wyniku rozpoznania wniosku z 2 grudnia 1999 r. odmówiły osobom fizycznym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem pawilonu handlowo-usługowego oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], uznając, że wyżej wymieniona nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 ustawy. Zdaniem składu orzekającego w sprawie stanowisko organów jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, że już w dniu nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. 15 kwietnia 2005 r., działka ewidencyjna nr [...] zabudowana była (i nadal jest) pawilonem handlowo – usługowym, a w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku także użytkowana była na te cele, o czym świadczą decyzje administracyjne w przedmiocie zezwolenia na nadbudowę strychu w budynku myjni samochodowej przy ul. [...], stanowiącym jeden z segmentów zabudowy szeregowej. Stan ten potwierdza akt notarialny dotyczący nabycia prawa, księga wieczysta nieruchomości oraz ewidencja gruntów i budynków. Powyższych ustaleń nie kwestionuje sam skarżący. Podkreślić dodatkowo należy, że na takie zakwalifikowanie nieruchomości nie ma wpływu treść ewentualnego później uchwalonego (tj. po dacie 13 października 2005 r.) planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym podnoszona przez skarżącego okoliczność związana z przeznaczeniem ww. nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (obowiązującego jak to twierdzi skarżący od 2009 r. – strona 3 skargi) na cele mieszkaniowe obok celu usługowo-handlowego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej uwzględnienie wniosku o przekształcenie. Przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy bowiem nieruchomości albo już zabudowanych na cele mieszkaniowe, albo mających służyć takiej zabudowie w przyszłości. Gdyby przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana budynkiem usługowo-handlowym, należałoby niewątpliwie rozważyć możliwość jej przekształcenia pamiętając właśnie, że przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Wprawdzie powyższy przepis nie zawierał postanowień, które precyzyjnie wskazywałyby, w jaki sposób miało nastąpić ustalenie, czy dana, niezabudowana nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub pod garaże, jednak w treści ww. regulacji znajduje się odesłanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu (lub decyzji o warunkach zabudowy). Te zatem akty są przede wszystkim miarodajne dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 954/11). Przywoływany przez stronę skarżącą Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] został zatwierdzony uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r., zaś zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał tylko do końca 2003 r. Przy założeniu więc, że nieruchomość nie byłaby zabudowana (co i tak nie ma miejsca w niniejszej sprawie) nie mógłby być on brany pod uwagę w dacie 13 października 2005 r. Bez znaczenia dla sprawy są przywoływane także przez skarżącego tzw. Ustalenia wiążące gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiące załącznik do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2001 r. albowiem nie są aktem prawa miejscowego. Przy ocenie przeznaczenia niezabudowanej nieruchomości na cele wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy miałby znaczenie tylko plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wejścia w życie ustawy, tj. w dacie 13 października 2005 r. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowego i wymaganego z uwagi na charakter sprawy postępowania oraz dokonały wadliwej oceny prawnej. Wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie zostały ocenione i znalazło to wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.