I SA/Wa 525/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. i E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "kpa" oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej "ugn", w związku z art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej "specustawa", po rozpatrzeniu odwołania J. i E. małż. M., dalej "Skarżący" od decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. znak [...] ustalającej odszkodowanie za działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gminie [...], dalej "nieruchomość", które stały się własnością Gminy [...], - utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Starosta [...] decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "budowę drogi gminnej w Miejscowości [...] - [...]", dalej "decyzja zrid". W związku z podziałem działek nr [...] i nr [...] powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow [...] ha. W/w decyzją zrid zostały również objęte działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gminie [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] grudnia 2015 r. W związku z powyższym Starosta [...] wszczął postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli –Skarżących. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki w kwocie [...] zł. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2016 r. Skarżący w dniu [...] grudnia 2016 r. złożył do Starostwa Powiatowego w [...] pismo, w którym wyjaśnił, że przy ustaleniu odszkodowania pominięto wartość naniesień na przedmiotowych działkach. W związku powyższym organ I instancji uznał, że wyszły na jaw nowe okoliczności istotne dla sprawy i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli i zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu P. J. R. Operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2017 r. określił wartość nieruchomości na [...] zł. Następnie Starosta [...] [...] lutego 2018 r. wydał decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł i ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz byłych współwłaścicieli. Od powyższej decyzji odwołali się Skarżący. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w/w decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] i ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł. Organ za podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy specustawy oraz przepisy ustawy ugn. Organ opisał stan nieruchomości, rozmiar naniesień, przywołał ustalenia rzeczoznawcy majątkowego co do wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz naniesień w postaci drogi o nawierzchni żużlowo-szutrowej i przepustu w rowie melioracyjnym oraz krawężników. Organ uznał operat za rzetelny i mogący stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w kwocie [...] zł. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 1 d specustawy z uwagi na obciążenie nieruchomości hipoteką i jej wygaśnięcia z uwagi na wywłaszczenie, odszkodowanie zaliczył na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, dotyczących naruszenia przepisu art. 18 ust. 1e specustawy, tj. nie podwyższenia odszkodowania o 5 %, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1e tej ustawy wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności; doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skoro specustawa drogowa posługuje się pojęciem wydania rzeczy, ale nie definiuje go na użytek tej ustawy, to zasadne jest posłużenie się przepisami kodeksu cywilnego (art. 348 - 351). Zgodnie z art. 348 kodeksu cywilnego przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Oznacza to, że wola wydania powinna być uzewnętrzniona na tyle, aby była ona oczywista dla nabywcy (przejmującego) i świadczy o tym, że dotychczasowy posiadacz zrezygnował z władania rzeczą. Powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości może nastąpić w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: wydanie nieruchomości oraz zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności. W przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Skarżący odebrali "zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" w dniu [...] listopada 2015 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się Dziennik Budowy nr [...] wydany [...] czerwca 2016 r., z którego wynika, że prace inwestycyjne na nieruchomości rozpoczęły się [...] czerwca 2016 r. Ponadto Starosta [...] pismem z dnia [...] lutego 20\6 r. wystąpił z zapytaniem, czy dotychczasowi właściciele wydali nieruchomość zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] poinformował, że nie nastąpiło wydanie nieruchomości przez byłych właścicieli. W związku z powyższym bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Skarżący w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazał zatem, że spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy. Ponadto w niniejszej sprawie nie nastąpiły też żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym w/w przepisem terminie. Również nie można za taką okoliczność uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji oraz faktu, że działka była ogólnodostępna. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, że nie można uznać, że nieruchomość została faktycznie wydana lub strona miała taką wolę i ją wyrażała, czego wymaga przepis art. 18 ust. le specustawy. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5 %. W ocenie organu odwoławczego wydanie nieruchomości nastąpiło z chwilą rozpoczęcia prac inwestycyjnych na nieruchomości tj. [...] czerwca 2016 r. Organu odwoławczy uznał, że Starosta [...] prawidłowo przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie została wydana przez dotychczasowych współwłaścicieli zgodnie z art. ust. le specustawy drogowej. Organ nie stwierdził aby doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa gdyż organ I instancji przeprowadził wszystkie potrzebne dowody i prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący zaskarżając decyzję w części tj. w zakresie, w jakim organ nie powiększył odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e specustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prócz wydania nieruchomości inwestorowi powinno nastąpić także objęcie nieruchomości przez inwestora w posiadanie, podczas gdy z treści ww. przepisu taki obowiązek nie wynika, a w konsekwencji nieuwzględnienie w wysokości odszkodowania kwoty stanowiącej 5% wartości nieruchomości, 2. przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność niewykonywania przez nich uprawnień właścicielskich, a co za tym idzie nieczynienie przeszkód w objęciu w posiadanie nieruchomości przez nowego właściciela, a w konsekwencji przyjęcie, że nie nastąpiło wydanie nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1e ustawy. Mając na uwadze powyższą podstawę zaskarżenia wniesiono o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie [...] i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U.2019.2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325) dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmowie jego powiększenia o 5% wartości. Postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym. W skardze Skarżący nie kwestionuje dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego wyliczeń natomiast podnoszą zarzut błędnego przyjęcia braku podstaw do powiększenia odszkodowania o 5%. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony operat nie zawiera wad, które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegła przedstawiła w opinii swój tok rozumowania, wyjaśniła dlaczego przyjęła takie a nie inne metody i współczynniki, dokonała stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Zresztą sam Skarżący nie kwestionuje go co do zasady, co oznacza że akceptują go jako dowód w sprawie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje możliwość powiększenia odszkodowania o 5%, o czym stanowi art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Oceniając w świetle tego przepisu wywody organu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy uzależnia przyznanie powiększonego odszkodowania od spełnienia przesłanek wydania nieruchomości uprawnionemu nie później niż w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak wnika z ustaleń organu doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nastąpiło [...] listopada 2015 r. 30 dniowy termin upływał zatem [...] grudnia 2015r. Do tej zatem daty powinno nastąpić wydanie nieruchomości. Specustawa nie zdefiniowała pojęcia "wydania nieruchomości", co oznacza że należy dokonać jego wykładni mając na względzie inne podobne regulacje prawne w których mowa jest o wydaniu nieruchomości. Wydanie nieruchomości to czynność prawna, która może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli czyli zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób ujawnia jej wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 kodeksu cywilnego). Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Oznacza to, że bez odwołania się do reguł wykładni oświadczeń woli nie można rozstrzygnąć, czy określone zachowania stron stanowią ich oświadczenia woli. Zdaniem Sądu, skuteczność czynności (jej formą jest także zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą), nie jest w świetle art. 18 ust. 1e specustawy uzależniona ani od podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego i objęcia gruntu w posiadanie przez nowego właściciela. Takiego warunku nie przewidział ustawodawca ani też ogólne przepisy dotyczące składanych oświadczeń woli. Wydanie nieruchomości prowadzi do przeniesienia posiadania rzeczy, co oznacza, że dotychczasowy posiadacz rezygnuje z władania przedmiotem posiadania na rzecz innego podmiotu. Z przepisu art. 18 ust. 1e specustawy nie można wywieźć wymogu protokolarnego przekazania nieruchomości dla utraty statusu posiadacza w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i braku skuteczności jednostronnego przejęcia nieruchomości przez nowego właściciela gruntu. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznego władania rzeczą. Zatem każde zdarzenie stanowiące źródło tego stanu musi być traktowane jako skuteczny sposób nabycia posiadania. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt. I ACa 695/16, LEX nr 2486513 i wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15). Potwierdza tę argumentację przepis art. 348 kodeksu cywilnego z którego wynika, że przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy czy wydanie dokumentów które umożliwiają dysponowanie/władanie rzeczą. Odnosząc tę wykładnię do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, zdaniem sądu, nie doszło do wydania nieruchomości przez Skarżącego w ustawowym terminie. Nie można zapominać, że powiększenie odszkodowania jest bonusem za szybkie wydanie nieruchomości. Dlatego ustawodawca określił krótki termin na wydanie (30 dni). Celem tej regulacji jest umożliwienie inwestorowi niezwłocznego rozpoczęcia prac budowanych bez konieczności wszczynania odrębnych postępowań wydobywczych. Skorzystanie z tego prawa wymaga zatem od wywłaszczonego właściciela takiego zachowania, które uzewnętrznia wolę wydania i to w krótkim czasie. Późniejsze wydanie nawet w sposób dorozumiany nie może odnieść skutku prawnego. Skarżący wywodzą, że wywłaszczone nieruchomości, znajdujące się w miejscowości M., tworzyły część pasa drogowego, udostępnionego do użytku osób trzecich, których nieruchomości znajdowały się wzdłuż tego pasa i umożliwiały dostęp do drogi nr [...]. Zdaniem Sądu fakt korzystania przez osoby trzecie z pasa pochodzącego z nieruchomości wywłaszczanej czy też przyległego do niej nie oznacza, że właściciele tej nieruchomości uzewnętrznili podmiotowi uprawnionemu wolę jej wydania. Samo nie przeszkadzanie innymi mieszkańcom w korzystaniu z tej nieruchomości nie stanowi zewnętrznego wyrażenia woli o wydaniu jej podmiotowi uprawnionemu. Można przywołać w tym miejscu przykład w którym właściciel nieruchomości umożliwia sąsiadowi korzystanie z jego nieruchomości ale tylko i wyłącznie jemu a nie innymi podmiotom. Tak samo jest i w tym przypadku. Wola wydania musi być jasna i nie budząca wątpliwości a obowiązek uzewnętrznienia woli wydania spoczywa na byłym właścicielu. Fakt, że Skarżący nie odwołali się od pierwotnej decyzji odszkodowawczej nie stanowi wyrazu tej woli wydania a jedynie zgodę na ustaloną w tej decyzji wysokość odszkodowania (nota bene bez jego podwyższenie o 5%). Można zatem przyjąć, że wtedy Skarżący mieli świadomość, że nie spełnili warunku o jakim mowa w art. 18 ust. 1e specustawy. Odnosząc się do wywodów skargi Sąd podziela jej wywody, że przesłanka uzyskania powiększonego odszkodowania jest spełniona również gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela dochodzi do objęcia posiadania przez nowego. Sytuacja ta ma jednak miejsce tylko wtedy gdy do objęcia gruntu w posiadanie przez nowego właściciela dochodzi przed upływem ustawowych terminów do wydania. Przyjęcie tezy, że wystarczy aby wywłaszczony właściciel nic nie robił pozbawiałoby sens stosowania art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Dlatego przepis ten należy wykładać w ten sposób, że nieczynienie przeszkód przez byłego właściciela w objęciu gruntu w posiadanie skutkuje spełnieniem przesłanki wydania ale tylko gdy zdarzenia te miały miejsce w terminie przewidzianym do wydania i to w sytuacji w której inwestor rozpoczął prace przed tym terminem. (objął grunt w posiadanie). Wynika to z tego, że ustawodawca w tej normie zakreślił ramy czasowe od których uzależnione jest spełnienie przesłanki wydania. Po ich upływie roszczenie o powiększenie odszkodowania nie może być zrealizowane. Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 ppsa). Długość trwania postępowania i zarzuty z tym związane mogły być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość. Nie stanowią natomiast przyczyny uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.