I SA/Wa 528/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [....] listopada 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku celowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] o przyznanie pomocy finansowej w związku z zerwanym dachem na budynku inwentarskim w wyniku zdarzenia losowego w dniu [...] sierpnia 2017 r. noszącego znamiona klęski żywiołowej i stratami poniesionymi w wyniku tego zdarzenia. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont dachu budynku inwentarskiego uszkodzonego w wyniku zdarzenia losowego w dniu [...] sierpnia 2017 r. noszącego znamiona klęski żywiołowej. Nie zgadzając się z tą decyzją skarżąca wniosła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako: "uops", i przytoczyło jego treść, wskazując, że przepis ten stanowi uzupełnienie art. 39 ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 uops ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez osobę wnioskującą. Wskazał przy tym, że rozpatrując sprawę przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 uops należy mieć na uwadze art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 uops. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których rodzina nie jest w stanie sama podołać okolicznościom życiowym. W przypadku zdarzenia losowego pomoc powinna być skierowana do osób, które poniosły stratę, na skutek której znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (m.in. usunąć zaistniałe zniszczenia), jednakże samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy. SKO wskazało, że wsparcie finansowe, którego przyznania domaga się skarżąca nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Adresatem żądanej przez nią pomocy jest natomiast określony uops krąg podmiotów, a więc podmiotów znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nadto, celem tego wsparcia nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma charakter pomocniczy, co oznacza, iż tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. Kolegium zaznaczyło, że pomimo, iż stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 uops zasiłek celowy na pokrycie strat losowych czy też związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej w sytuacji poniesienia takich szkód, to jednak nie jest to obowiązek bezwzględny, a sytuacja majątkowa i życiowa osoby poszkodowanej odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową osoby poszkodowanej pozwalają bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 1 lub 2 uops posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności. Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, iż w wyniku zdarzenia losowego, mającego miejsce w dniu [...] sierpnia 2017 r. uszkodzeniu uległ budynek inwentarski, będący własnością skarżącej - zniszczone pokrycie dachu w [...]%, czyli na powierzchni [...] m2, uszkodzony strop, ściany nośne oraz komin - szkodę oszacowano na kwotę [...] zł. W budynku tym hodowana jest trzoda chlewna oraz przechowywane są płody rolne, które uległy zniszczeniu przez działanie ulewnego deszczu. Przedmiotowy budynek był ubezpieczony. Skarżąca otrzymała odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej w wysokości [...] zł. Skarżąca prowadzi [...] gospodarstwo domowe. Mieszka we własnym budynku mieszkalnym, zajmuje [...] [...], [...], [...] oraz inne pomieszczenia wspólne z innymi domownikami. Prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, [...] ha przeliczeniowych. Miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego wynosi [...] zł. ([...] ha x [...] zł.) W myśl art. 8 ust. 9 uops - przyjmuje się, że z ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Skarżąca posiada samochód [...] marki [...], rok produkcji 1997, ciągnik rolniczy oraz podstawowe maszyny rolnicze. Kolegium podało, że dzięki własnym staraniom skarżąca ukończyła remont powyższego budynku w październiku 2017 r. W ocenie organu, wyremontowanie budynku inwentarskiego uszkodzonego w wyniku zdarzenia losowego przez skarżącą oznacza, że była ona w stanie we własnym zakresie zaspokoić tę potrzebę, a zatem przyznanie środków publicznych na ten cel jest niezasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: obrazę art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 uops, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż nie spełnia ona ustawowych przesłanek do uzyskania przedmiotowej pomocy społecznej, gdyż skoro posiadała środki finansowe na wyremontowanie budynku inwentarskiego uszkodzonego w wyniku zdarzenia losowego we własnym zakresie, to przyznanie jej środków publicznych na ten cel jest niezasadne, podczas, gdy wskazane wyżej przepisy prawa, a w szczególności mający w tej sprawie zastosowanie art. 40 ust. 2 uops, odnoszący się do klęski żywiołowej, w żaden sposób nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od dochodu i stanu majątkowego osoby fizycznej, a jedynie od wystąpienia straty w wyniku klęski żywiołowej, co w niniejszej sprawie bez wątpienia nastąpiło. Skarżąca podniosła, że dokonała remontu tylko i wyłącznie dzięki zaciągnięciu zobowiązania u najbliższej rodziny, nie dysponując do chwili obecnej całością koniecznych środków finansowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego na remont dachu budynku inwentarskiego uszkodzonego w wyniku zdarzenia losowego noszącego znamiona klęski żywiołowej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy uops. Zgodnie z art. 39 ust. 1 uops w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W świetle art. 40 ust. 1 i 2 uops zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej czy ekologicznej. Jednocześnie taki zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 uops). Przesłanką warunkującą przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 40 uops jest poniesienie przez osobę lub rodzinę straty, która nastąpiła w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. Jednakże przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od ogólnych reguł przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 uops. Zgodnie z tymi przepisami pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Świadczona jest jedynie w takich przypadkach, gdy potrzeby ubiegających się o jej uzyskanie mieszczą się w ramach ustawowych celów pomocy oraz w możliwościach organów pomocowych. Wobec tego nie każda osoba, która poniosła szkodę może i musi uzyskać wnioskowane świadczenie, ponieważ, nawet w przypadku wypełnienia wszelkich warunków przewidzianych uops, ich uprawnienia doznają ograniczenia z uwagi na możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej. Zasiłki celowe, przyznawanie na podstawie art. 40 uops nie mają charakteru odszkodowania. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności wniosku złożonego przez osobę ubiegającą się o pomoc. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Należy w tym miejscu zaakcentować, iż norma prawna zawarta w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje organy pomocy społecznej do uwzględnienia ich możliwości finansowych, pozwalających na realizację potrzeb zgłoszonych przez osoby ubiegające się o pomoc. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06). Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy określony w art. 40 uops nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową. Zasiłek taki powinien być skierowany do osób, które w wyniku tego typu zdarzeń znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, zasoby i możliwości. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że w wyniku zdarzenia losowego, uszkodzeniu uległ budynek inwentarski będący własnością skarżącej - zniszczone pokrycie dachu w [...]%. Szkodę oszacowano na kwotę [...] zł. W budynku tym hodowana jest [...] oraz przechowywane są [...], które uległy zniszczeniu przez działanie ulewnego deszczu. Skarżąca otrzymała odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej z tytułu ubezpieczenia budynku w wysokości [...] zł. Ustalono również, że skarżąca prowadzi [...] gospodarstwo domowe. Mieszka we własnym budynku mieszkalnym, zajmuje [...] [...], [...], [...] oraz inne pomieszczenia wspólne z innymi domownikami. Prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, [...] ha przeliczeniowych, z którego uzyskuje miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Skarżąca posiada samochód [...] marki [...], rok produkcji 1997, ciągnik rolniczy oraz podstawowe maszyny rolnicze. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że wobec braku jakiejkolwiek pomocy ze strony gminy, zmuszona była sama podjąć się odbudowy uszkodzonego dachu. Wskazała, że całkowity koszt tej naprawy wyniósł łącznie [...] zł. Z tytułu ubezpieczenia budynku od firmy ubezpieczeniowej otrzymała kwotę [...] zł, a pozostałą kwotę [...] zł zmuszona była pożyczyć od córki A. R. do czasu otrzymania dochodzonego zasiłku celowego. Koszt nabycia materiałów budowlanych wyniósł [...] zł, robocizna [...] zł, projekt [...] zł i pozostałe koszty [...] zł. Pożyczka do chwili obecnej nie została zwrócona. Skarżąca przyznała, że przeprowadziła i ukończyła, dzięki własnym wysiłkom i staraniom, we własnym zakresie, remont uszkodzonego budynku inwentarskiego, uzyskując część środków od firmy ubezpieczeniowej z tytułu ubezpieczenia budynku, a część środków od córki w postaci pożyczki. Oznacza to, że była ona w stanie, wykorzystując własne oraz najbliższej rodziny (córki) zasoby, środki i możliwości, przezwyciężyć niewątpliwie trudną dla niej sytuację życiową. Złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie żądanego świadczenia w dniu [...] listopada 2017 r., a więc blisko 3 miesiące po wystąpieniu zdarzenia losowego i już po odbudowie budynku inwentarskiego, wskazuje, że uzyskane świadczenie skarżąca chciała przeznaczyć na spłatę pożyczki udzielonej przez córkę. Dlatego zdaniem Sądu, prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego. W związku z tym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 uops. Sąd podziela także stanowisko organów, iż zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 uops nie ma charakteru odszkodowania, pełnej rekompensaty z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat, ale ma charakter pomocy doraźnej w celu umożliwienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w ramach posiadanych możliwości. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie organy miały bowiem na względzie okoliczności sprawy, tak istniejące po stronie skarżącej, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Organy także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy i dokonały jego oceny z zachowaniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kpa, a swoje stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji sporządzonych według wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.