I SA/Wa 53/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki R. S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1960 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 822/06, uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. uznając, że przy wydawaniu powyższych decyzji organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 oraz art.156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1958 r., nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną (budowę ekspedycji centralnej). W ocenie Sądu organ powinien ustalić treść i zakres obowiązywania przedmiotowego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1958 r. i określić znaczenie dokonanych zmian treści tego orzeczenia. Ponadto organ powinien ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji dekretowej oraz jakie zapisy konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości lub ewentualnie określonej jej części, stanowiącej przedmiot kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana dalsza ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W tej sytuacji Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy, mając na uwadze wiążący wyrok z dnia 27 kwietnia 2007 r., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1960 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w W. wydając orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do "pozostałej części" gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie określiło jakiego gruntu ono dotyczy. Wadliwość ta obligowała organ do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. złożyła spółka R. S.A. z siedzibą w W. podnosząc, że nieruchomość objęta była decyzją lokalizacyjną pod budowę Centralnej [...], co spełnia przesłankę określoną w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazano żadnych nowych okoliczności. Podniesione argumenty, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ dekretowy mógł odmówić dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, obrony państwa albo do wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie. Minister Infrastruktury zaznaczył, że w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nieuprawnionym jest dokonywanie przez organy legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu. Zdaniem Ministra Infrastruktury, w świetle powyższej wiążącej oceny prawnej, argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są nieuprawnione. Organ podkreślił, że kierując się wiążącymi zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r. mając na uwadze, że nie określono w nim dokładnie jakiego gruntu ono dotyczy. W powyższym orzeczeniu wskazano oznaczenie hipoteczne nieruchomości, nie określono jednakże, której jej części ono dotyczy. Prawidłowe określenie przedmiotu decyzji jest zaś warunkiem jej prawidłowości oraz możliwości jej oceny przez organ nadzoru. W ocenie Ministra Infrastruktury odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Przy czym organ dekretowy, aby ustalić przeznaczenie danego gruntu zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego powinien był przede wszystkim ustalić jakiego gruntu dotyczy postępowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka R. S.A. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kierowano przy wydawaniu decyzji, art. 15 kpa poprzez nierozpatrzenie całości sprawy w dwóch instancjach, art. 107 § 3 kpa poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji, art. 128 w związku z art. 127 § 3 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie wskazał nowych okoliczności sprawy, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się organu do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 822/06. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2008 r. nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W niniejszej sprawie rozpoznawany był wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1960 r. nr [...] odmawiającego przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. W kwestii rozstrzygnięcia tego wniosku już raz orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 822/06 uchylił decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd wyraził pogląd, że w pierwszej kolejności organ nadzoru winien był rozstrzygnąć problem wydania w tej samej sprawie dwóch różnych orzeczeń administracyjnych i określić ich wzajemną korelację. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem wcześniejsze orzeczenie z [...] stycznia 1958 r. nr [...] odmawiające przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną. Sąd dalej stwierdził, że dokument ten jest oznaczony jako "Kopia" i nosi ślady przerobienia w postaci dopisanego długopisem wyrazu "części". W ocenie Sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ nadzoru winien był przede wszystkim wyjaśnić jaka była rzeczywista treść orzeczenia z [...] stycznia 1958 r. i jaki ma ona wpływ na prawidłowość orzeczenia z [...] czerwca 1960 r. Ponadto organy nie wyjaśniły niezgodności treści dwóch dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a mianowicie orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1960 r. i sporządzonego na jego podstawie wniosku o wpisanie tytułu własności księgi wieczystej z 25 lipca 1960 r. Z treści wymienionego wyżej orzeczenia wynika bowiem, że dotyczy ono bliżej nieokreślonej " pozostałej części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]" zaś powołany wniosek dotyczy już całego gruntu tej nieruchomości. Sąd stwierdził także, że nieuprawnionym było dokonywanie przez organy oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Reasumując swoje rozważania i dokonaną ocenę prawną Sąd wskazał, że "Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim bezspornie ustalić treść i zakres obowiązywania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1958 r. i określić znaczenie dokonanych zmian treści tego orzeczenia. Następnie organ musi bezspornie ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji dekretowej oraz jakie zapisy konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości lub ewentualnie określonej jej części, stanowiącej przedmiot kontrolowanej decyzji. Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana dalsza ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialno prawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia". Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego , jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji o takiej właśnie treści. Obowiązek podporządkowania są ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jak i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w tym orzeczeniu ciąży zarówno na sądzie jak i na organach administracji rozpoznających tę sprawę ponownie. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem komentowanego przepisu art. 153 p.p.s.a.. W dacie wydania zaskarżonych decyzji pozostawało w obiegu prawnym orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...].01.1958 r. nr [...]. Organy w ogóle nie zajęły się analizą tego orzeczenia i wpływem treści tego orzeczenia na prawidłowość orzeczenia z [...] czerwca 1960 r. w kontekście wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w motywach wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. To naruszenie przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zastosowania się organów do oceny i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2007 r. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Rozpoznając więc sprawę po raz kolejny organ weźmie pod uwagę tę okoliczność, że Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], uchylił orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].01.1958 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z materiału dokumentacyjnego nie wynika czy ta decyzja jest ostateczna. Obowiązkiem więc organu będzie ustalenie czy decyzja Ministra Infrastruktury z [...].01.2010 r. jest ostateczna, a jeżeli tak to organ obowiązany jest rozważyć czy uchylenie tą decyzją orzeczenia z [...].01.1958 r. jest tak istotną zmianą, że wyłącza obowiązek podporządkowania się ocenie i wskazaniom zawartym w wyroku WSA z 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 822/06. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekał jak w sentencji wyroku.