I SA/Wa 533/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA del. Beata Ziomek (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej likwidacji placówki oświatowo-wychowawczej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2004 r. nr [...][...] Kuratora Oświaty; stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 533/04 UZASADNIENIE Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta B. działając na podstawie art. 59 ust. 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 z późn.zm.) utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] wyrażające negatywną opinię w sprawie likwidacji Przedszkola Nr [...] w B. W motywach rozstrzygnięcia Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, iż [...] Kurator Oświaty nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez Prezydenta Miasta B., który potrzebę likwidacji przedmiotowego przedszkola uzasadnił systematycznie utrzymującą się od kilku lat na niskim poziomie liczbą dzieci uczęszczającą do tego przedszkola a w związku z tym niewielkim stopniem wykorzystania oferowanych miejsc jak również nadmienił, że w centrum miasta funkcjonują jeszcze cztery inne przedszkola mogące zaspokoić potrzeby w zakresie opieki przedszkolnej w "[...]". W ocenie [...] Kuratora Oświaty podobna ilość dzieci uczęszczających do przedszkola nr [...] występuje już od kilku lat, natomiast wysoki poziom pracy przedszkola i wysoka ocena tej pracy dokonywana przez rodziców przedszkolaków świadczy o potrzebie jego utrzymania. Minister Edukacji Narodowej i Sportu podzielił stanowisko [...] Kuratora Oświaty stwierdzając, że zaprezentowana przez Prezydenta Miasta B. argumentacja nie potwierdza jednoznacznie zasadności likwidacji Przedszkola nr [...], a duża liczba wolnych miejsc w przedszkolach na terenie B. powinna skłonić do właściwego ich wykorzystania także poprzez reorganizację przedszkoli. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości jak również poprzedzającego je postanowienia [...] Kuratora Oświaty. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 10 § 1, art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i 126 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w postępowaniu, pozbawienie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie oraz brak uzasadnienia faktycznego postanowienia i naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 5, art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w zw. z art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie zasady samodzielności i odpowiedzialności skarżącego przy prowadzeniu działalności oświatowej finansowanej w całości z dochodów własnych gminy i naruszenie art. 31 pkt 6 i pkt 11 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty poprzez akceptację braku współdziałania [...] Kuratora Oświaty ze skarżącym w tworzeniu lokalnej polityki oświatowej i w kształtowaniu bazy materialnej placówek oświatowych. W szczególności Prezydent Miasta B. podkreślił, że argumenty podniesione przez organ I instancji można odnieść do wszystkich przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy B., albowiem wszystkie obiekty przedszkoli są przystosowane do potrzeb dzieci w wieku przedszkolnym, mają wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, a rodzice kierujący dzieci do konkretnych przedszkoli dokonują świadomego wyboru. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, a rozpatrując sprawę uwzględniono materiał dowodowy, który był znany skarżącemu zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji, nie można zatem mówić o naruszeniu art. 10 kpa. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego lecz podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Przepis art. 59 ust. 2 o systemie oświaty stanowi lex specialis i w przypadku likwidacji przedszkola wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Prawdą jest, że gmina ( rada gminy) ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, nie mniej jednak sieć powinna być ustalona tak by wszystkie dzieci 6 letnie zamieszkałe na obszarze gminy miały możliwość spełnienia obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, a droga dziecka 6 letniego z domu do przedszkola nie powinna przekraczać 3 km. W kwestii charakteru prawnego opinii kuratora oświaty, Minister Edukacji Narodowej i Sportu stwierdził, iż jest to postanowienie do którego mają zastosowanie przepisy art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( zajęcie stanowiska przez inny organ wobec rozstrzygnięcia gminy) a nie przepisy art. 106 kpa. W ocenie organu nie jest również prawdą, że [...] Kurator Oświaty nie współdziała z organami samorządu terytorialnego tylko dlatego, że nie podziela zasadności likwidacji przedszkola nr [...]. Uzupełniając wcześniejszą argumentację Minister Edukacji Narodowej i Sportu podniósł, że do przedszkola uczęszczają w większości dzieci z poza dzielnicy przedszkola ( mimo wolnych miejsc w przedszkolach sąsiadujących) a to potwierdza wysoką ocenę pracy przedszkola przez rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) określa, że szkoła - a pod tym pojęciem stosownie do treści art. 3 pkt 1 należy rozumieć także przedszkole - może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie zaś do ust. 2 art. 59, szkoła ( przedszkole) może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z brzmieniem ust. 2b art. 59 obowiązującego od dnia 21 sierpnia 2003r., opinia, o której mowa w ust. 2 art. 59 , jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W świetle istniejącej regulacji wydawana w przedstawionym trybie opinia kuratora oświaty ma charakter uznaniowy co nie oznacza jednak zupełnej dowolności i braku kryteriów którymi powinien się kierować kurator wyrażając swoje stanowisko w sprawie. Każdorazowo "negatywna opinia" kuratora w kwestii likwidacji przedszkola powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący przedszkole konkretny obowiązek , związany z zapewnieniem dzieciom przedszkolnym likwidowanego przedszkola zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Wyrazem zaprezentowanego stanowiska jest wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 5 maja 2002r. K 29/00 OTKA-A 2002/3/30. W niniejszej sprawie zarówno negatywna opinia w formie postanowienia [...] Kuratora Oświaty jak i utrzymujące ją w mocy postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu ograniczają się do oceny stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej jakie spełnia przedszkole, którego zamiar likwidacji zgłosił Prezydent Miasta B. zaś nie odnoszą się do przesłanek o których mowa w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, w szczególności nie zarzucają gminie braku zapewnienia dzieciom przedszkolnym możliwości kontynuowania nauki w innym przedszkolu tego samego typu. Nie wskazują również braku wywiązania się gminy z innych obowiązków wynikających z ustawy o systemie oświaty jak choćby z tego określonego w art. 14 ust. 3 ustawy, że dziecko w wieku 6 lat ma prawo do rocznego przygotowania przedszkolnego ( rok zerowy ), czy też z obowiązku takiego ustalenia przez radę gminy sieci przedszkoli, by droga dziecka z domu do przedszkola nie powinna przekraczać 3 km. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, o ile [...] Kurator Oświaty nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta B. w kwestii likwidacji przedszkola powinien w taki sposób przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, by uzyskać argumenty przemawiające za likwidacją przedszkola, odnoszące się do wymienionych wyżej przesłanek, tak aby jego działaniu nie można było postawić zarzutu arbitralności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do opinii kuratora o jakiej mowa w art. 59 ust. 2b cyt. ustawy mają zastosowanie przepisy art. 106 kpa, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl § 5 art. 106 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W postępowaniu w sprawie zajęcia stanowiska stosownie do § 4 art. 106 kpa, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia jaki konkretnie obowiązek lub realna groźba niewykonania takiego obowiązku, wyraźnie wskazanego w ustawie o systemie oświaty uzasadniają brak pozytywnego stanowiska w kwestii likwidacji Przedszkola nr [...] w B. Podniesione wadliwości w podstawie faktycznej postanowienia, nie pozwoliły uznać go za zgodne z prawem i w związku z tym postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty należało uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).