I SA/Wa 536/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie Ministra zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu [...] grudnia 1991 r. Wojewoda [...] wydał decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] własności szeregu nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], stanowiących integralną część ww. decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił M. W. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, powołanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...] (aktualnie działka nr [...]). Organ I instancji stwierdził, że M. W. nie przedstawił dokumentu, z którego wynikałoby, że według stanu na dzień komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (poprzednio nr [...]). Z materiału dokumentacyjnego wynika, że posiada on tytuł prawny do działki sąsiedniej, tj. oznaczonej obecnie nr [...] (poprzednio nr [...] a pierwotnie nr [...]). Minister stwierdził, że akta sprawy wskazują wprawdzie, że powierzchnia dawnej działki nr [...] uległa zmniejszeniu, jednakże brak jest dokumentów wskazujących na to aby uszczuplona powierzchnia weszła w skład działki skomunalizowanej. M. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie (uzupełniony pismem z dnia 22 grudnia 2014 r.). Zarzuty przedstawione we wniosku dotyczyły działania Starosty [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz zaginięcia dokumentacji w postępowaniach prowadzonych przez te podmioty. Wyżej powołanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., podzielając ustalenia faktyczne i stanowisko w sprawie organu I nstancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawie miało ustalenie czy wnioskodawca legitymuje się prawem do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...]. Ustalenie takie musi nastąpić przed (ewentualnym) załatwieniem sprawy (o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej) co do jej istoty. Minister przywołał przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że tym samym stroną postępowania administracyjnego jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa materialnego. Dalej wyjaśnił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zdaniem Ministra, warunku zawartego w przepisie art. 28 k.p.a, gwarantującego uznanie wnioskodawcy za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...] w odpowiedniej części – M. W. nie spełnia. Organ podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów poświadczających, iż przysługuje mu legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], co uzasadnia odmowę jego wszczęcia. Chodzi tutaj o tytuł własności do spornej nieruchomości bądź inne dokumenty, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji z 1991 r. Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę w trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy podkreślił, że rzeczywistym żądaniem wnioskodawcy jest kwestia dotycząca ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką skomunalizowaną a działką sąsiednią - stanowiącą własność M. W. Wszelkie zaś spory odnośnie przebiegu granic działek powinny być rozstrzygnięte w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Natomiast, postępowanie, które starał się skutecznie wszcząć wnioskodawca dotyczące stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, w którym nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz ocenia się czy decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą, powodującą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze skargą na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. wystąpił, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu tego artykułu. W uzasadnieniu skargi opisał stan prawny dotyczący nieruchomości, której jest właścicielem. Przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska co do wadliwości rozstrzygnięć organów administracji obu instancji, podkreślając, że działka skomunalizowana (wbrew twierdzeniu Ministra) była częściowo jego własnością zarówno w dacie [...] maja 1990 r, jak i na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o ich uchylenie oraz stwierdziła, że "zwraca się o grunt a nie o numer [...] utworzony po latach od momentu zawłaszczenia gruntu przez popełnione błędy". W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. skarżący poparł skargę oraz złożył do akt sprawy kopię decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] wydaną na skutek odwołania M. W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ nadzorczy orzekający w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r., które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie nim, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., I OSK 660/11, LEX nr 1218892). Takimi samymi cechami musi się legitymować podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, aby mógł być uznany za stronę w tym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, że obowiązkiem organu było ustalenie czy wnioskujący jest stroną postępowania, tj. czy ma interes prawny w podważeniu ostatecznej decyzji orzekającej o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. W następstwie postępowania wyjaśniającego organy obu instancji uznały, że M. W. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. albowiem nie przedstawił żadnych dokumentów poświadczających tę okoliczność. Powyższe stanowisko Sąd w całości podziela. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo licznej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Materiał dokumentacyjny wskazuje, że skarżącemu nie przysługiwał na dzień komunalizacji tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] (pierwotnie oznaczonej numerem [...] a obecnie [...]). Z akt sprawy wynika bowiem, że aktem nadania z dnia [...] czerwca 1959 r., nr [...] nadano Z. W. (ojcu wnioskodawcy) zabudowaną działkę gruntu o pow. [...] ha, położoną w powiecie [...], miejscowość [...] przy ul. [...]. Postanowieniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. postanowiono wykonać akt nadania w części dotyczącej ustalenia ceny zabudowanej nieruchomości (gospodarstwa) o pow. [...] ha. Natomiast, postanowieniem z dnia [...] października 1959 r. Sąd Powiatowy [...] postanowił założyć dla powyższej nieruchomości księgę wieczystą Rep. Kw nr [...]. W postanowieniu tym oznaczono powyższą nieruchomość jako działka nr [...]. W dniu 4 września 1978 r. w księdze wieczystej nr [...] wpisano w dziale I wyżej opisaną dz. nr [...], zaś w dziale II jako właściciel został ujawniony Z. W. (zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia 4 września 1978 r.) W dniu 13 października 1980 r. w księdze wieczystej skreślono: "[...] ul. [...] działka nr [...] o pow. [...] ha" a wpisano "[...], działka nr [...] o pow. [...] ha (zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w [...]). Z kolei, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1999 r. (w wyniku zawiadomienia Starostwa Powiatowego w [...] o sprostowaniu oznaczenia nieruchomości na podstawie danych ewidencji gruntów) Sąd Rejonowy [...] postanowił w dziale I KW nr [...], w miejsce poprzedniego oznaczenia nieruchomości, wpisać: gospodarstwo rolne z zabudowaniami, [...], działka nr [...] obręb [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] (później [...]), której jak widać powyżej powierzchnia ulegała zmniejszeniu nie została objęta przedmiotem komunalizacji. Wnioskodawca (następca prawny właściciela działki nr [...]) stoi na stanowisku, że działka skomunalizowana o nr [...], tj. sąsiednia (obecnie nr [...]) zawiera w swojej powierzchni obszar pochodzący z nieruchomości stanowiącej jego własność i w tym upatruje rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej w grudniu 1991 r., a tym samym swój interes prawny. Takiego stanowisko Sąd nie podziela. Podnoszone w uzasadnieniu skargi oraz na etapie postępowania administracyjnego różnice w pomiarach powierzchni działki nr [...] nie mogą stanowić bowiem przedmiotu rozważań tak organów jak i sądu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr [...]. Do tego celu (jak słusznie zauważyły organy) służą inne instrumenty prawne, jak - rozgraniczenie nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić w trybie postępowania administracyjnego lub też w postępowaniu sądowym. Zgodnie z przepisami prawa, pierwszeństwo ma postępowanie rozgraniczeniowe przed organami administracji samorządowej, a sąd powszechny staje się właściwy tylko wtedy, kiedy ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). taką możliwość przewiduje. Tylko pozytywny wynik tego postępowania - zadośćuczyni żądaniu wnioskodawcy. W konsekwencji, skoro skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości, to organy administracji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego oceny decyzji komunalizacyjnej w zakresie działki nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zarzucić organom orzekającym naruszenia przepisów prawa. Organy prawidłowo bowiem oceniły stan faktyczny sprawy i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Stwierdzić bowiem należy, iż wobec słuszności zastosowania przez organ I instancji art. 61a § 1 k.p.a., organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.