I SA/Wa 539/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. E. K. w dniu 9 lipca 2010 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w wysokości [...] zł na remont budynku przy ul. [...] w J. (działka nr [...]), który został uszkodzony na skutek powodzi. Początkowo Burmistrz J. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego, motywując to tym, iż pomoc tego typu udzielana jest jedynie rodzinom bądź osobom, które w wyniku powodzi utraciły jedyne schronienie (dom, mieszkanie). W przypadku E. K. organ uznał, że wskazane przez niego szkody nie pozbawiły go miejsca zamieszkania, gdyż faktycznie nie przebywa on pod wskazanym we wniosku adresem, a pęknięcia ścian mogły powstać na skutek błędu w sztuce budowlanej. Decyzja ta, na skutek odwołania, została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. SKO uznało bowiem, że istnieją wątpliwości co do stanu faktycznego i niezbędne jest przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego z udziałem inspektora budowlanego, na okoliczność stanu technicznego budynku, zakresu ewentualnego remontu oraz zamieszkiwania wnioskodawcy w tym obiekcie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz J. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przyznał E. K. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, z tytułu zdarzenia losowego (powódź), w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu stwierdził, iż w dniu 22 października 2010 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek, wskazując wyliczenie strat i zakres koniecznego remontu (w sumie na [...] zł). Powołana przez organ komisja, która dokonała oględzin w budynku, wartość koniecznego remontu oszacowała na [... ] zł i w takiej wysokości został przyznany zasiłek. Decyzja ta stała się ostateczna. Na egzemplarzu tej decyzji znajdującym się w aktach sprawy, dwa dni po jej otrzymaniu (w dniu [...].11.2010 r.), E. K. złożył oświadczenie, że zgadza się z jej treścią i nie będzie wnosił odwołania. Następnie w dniu 9 grudnia 2010 r. E. K. wystąpił ponownie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w wysokości [...] zł na remont tego samego budynku, który został uszkodzony w wyniku powodzi w 2010 r., wymieniając te same uszkodzenia, które podał poprzednio (szczeliny i pęknięcia na ścianie [...]). Stwierdził, iż pomoc przyznana decyzją z [...] listopada 2010 r. w wysokości [...] zł jest niewystarczająca, gdyż wykonawca ewentualnego remontu oszacował jego koszt na [...] zł. Burmistrz J. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił E. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi. Podkreślił, że w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2010 r. nie zaszły żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie kolejnej pomocy finansowej z tego samego tytułu, a świadczenie z pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowawczego. W odwołaniu od tej decyzji E. K. wniósł o przyznanie adekwatnej kwoty do poniesionych strat popowodziowych, zgodnie z kosztorysem przedstawionym przez firmę, która miałaby wykonać remont. Wskazując na [...] charakter budynku ocenił, iż oględziny i oszacowanie strat przez komisję powołaną przez Burmistrza J. były powierzchowne. Zażądał też dodatkowej pomocy w postaci kontenera mieszkalnego, w którym mógłby zamieszkać na okres zimy. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po omówieniu zadań pomocy społecznej i charakteru zasiłku celowego przyznawanego na wypadek zdarzenia losowego (art. 40 ustawy o pomocy społecznej), SKO stwierdziło, że wprawdzie przeszkodą w przyznaniu takiego zasiłku nie jest przekroczenie przez wnioskodawcę pomocy kryterium dochodowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, jednakże ma to wpływ na ocenę, czy pomoc taka w danym przypadku jest konieczna. Celem pomocy społecznej jest bowiem pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których wnioskodawca nie jest w stanie pokonać samodzielnie, wykorzystując własne możliwości. Ten subsydiarny charakter pomocy społecznej przesądza, w ocenie SKO, iż przyznana wcześniej E. K. pomoc w wysokości [...] zł zaspokoiła jego najpilniejsze potrzeby i wnioskodawca pomocy tego nie zakwestionował. Wniosek o przyznanie kontenera mieszkalnego, jako nowa sprawa administracyjna, powinien zostać zgłoszony do organu pierwszej instancji, a nie do organu odwoławczego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. K. W skardze podniósł, iż na skutek powodzi w 2010 r. jego budynek mieszkalny został uszkodzony. Doszło do pęknięcia ścian, a szkody te skarżący wykazał już we wcześniejszym wniosku. Jednakże poza przyznaną kwotą [...] zł, która jest niewystarczająca do przeprowadzenia niezbędnego remontu, organy obydwu instancji odmawiają mu dalszej pomocy, która byłaby adekwatna do potrzeb remontowych. Otrzymując emeryturę w wysokości [...] zł nie jest w stanie wykonać remontu samodzielnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z zupełnie innych powodów, niż zarzuty w niej podniesione. W ocenie sądu bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co powoduje, że są one nieważne. Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). W niniejszym przypadku w dniu [...] listopada 2010 r. została wydana przez Burmistrza Miasta J. decyzja nr [...], która przyznawała E. K. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, z tytułu zdarzenia losowego (powódź), w wysokości [...] zł. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 4 i art. 40 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r., jako że została doręczona w dniu [...] listopada 2010 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2010 r. ten sam organ wydał kolejną decyzję nr [...], tym razem odmawiającą E. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi. Ta decyzja również jako podstawę prawną wskazywała art. 18 ust. 4 i art. 40 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Bezsporne jest więc, że w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. była ostateczna, obie decyzje były wydane przez ten sam organ, w oparciu o tę samą podstawę prawną oraz wystąpiła tożsamość podmiotowa. Do rozważenia pozostaje więc, czy poza tożsamością podstawy prawnej możemy mówić również o tożsamości pozostałych elementów przedmiotowych sprawy, a więc podstawy faktycznej i treści żądania. W ocenie sądu te dwa elementy w obydwu decyzjach również są tożsame. Jeśli chodzi o stan faktyczny, to w kontekście tożsamości sprawy powinien on być brany pod uwagę tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych, czyli istotnych (relewantnych) dla sprawy. Istotą stanu faktycznego w obydwu decyzjach było wystąpienie w 2010 r. powodzi, w wyniku której budynek będący własnością E. K. doznał uszczerbku, w postaci pęknięć w ścianach, przy czym cały czas chodzi o te same uszkodzenia, co skarżący przyznaje również w skardze stwierdzając, że cyt: "Niniejsze szkody wykazałem już we wcześniejszym moim wniosku (...)". Sporny jest jedynie koszt remontu. W decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. organ określił go na kwotę [...] zł, z czym początkowo skarżący się zgodził, a kiedy decyzja stała się już ostateczna, to przedstawił dokument prywatny, z którego ma wynikać, że ewentualny wykonawca koszt naprawy szacuje na [...] zł. Należy zauważyć w związku z tym, że przedstawiony kosztorys wykonawcy nie stanowi o zmianie stanu faktycznego, ustalonego w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., lecz w postępowaniu zakończonym tą decyzją mógłby stanowić ewentualnie wniosek dowodowy, na okoliczność kosztów remontu, gdyby skarżący w odpowiednim czasie się na niego powołał. Nie obala on więc w sposób niepodważalny ustaleń faktycznych organu poczynionych w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Nie zmienia więc stanu faktycznego istotnego dla sprawy. Jeśli zaś chodzi o treść żądania, to zauważyć należy, że zarówno we wniosku z dnia 9 lipca 2010 r., jak i we wniosku z 9 grudnia 2010 r., żądanie to zostało określone jako chęć uzyskania pomocy finansowej, w związku ze szkodami wyrządzonymi w budynku skarżącego przez powódź. Przy czym pierwszy wniosek opiewał na kwotę [...] zł, rozszerzony następnie do [...] zł w piśmie z dnia 22 października 2010 r., a wniosek drugi (z 9 grudnia 2010 r.) opiewał na kwotę [...] zł. Kwoty podane przez skarżącego w obydwu wnioskach nie są zresztą aż tak istotne, skoro przyznanie zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem losowym jest rozstrzygnięciem uznaniowym i nie ma charakteru odszkodowawczego, jak słusznie ustaliły organy. Zmiana w takiej sytuacji wysokości wnioskowanej pomocy nie stanowi o zmianie żądania. Nawet jeśli tak, to pierwsze z żądań skarżącego, przy niezmienionym stanie faktycznym, przekraczało znacznie wysokość pomocy wnioskowanej po raz drugi. W tej sytuacji sad uznał, że zaszła tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. "Tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym" (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166). W tej sytuacji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a.