I SA/Wa 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w L. decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] przekazał na rzecz [...] Zarządu [...] w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony teren stanowiący własność Skarbu Państwa o pow. [...] ha, położony w L. przy ul. [...]. Następnie Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie prawa trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Zarząd [...] w L., w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa o powierzchni [...] ha, położonej w L. przy ul. [...]. Wnioskami z dnia 30 listopada 2009 r. L. J. oraz Z. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta L. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wskazując jako podstawę rażące naruszenie prawa. Podali, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r. ich poprzednicy prawni zostali wywłaszczeni z części gospodarstw rolnych na potrzeby Wojewódzkiego Urzędu [...] w L. Decyzje o wywłaszczeniu zostały wydane w 1954 r., jednakże faktycznie grunty zostały odebrane w 1948 r. Jako spadkobiercy prawni byłych właścicieli chcą dochodzić zwrotu bezprawnie wywłaszczonych gruntów, które wchodzą w skład nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. o wygaszeniu trwałego zarządu. Rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji upatrują w tym, że skoro nieruchomość stała się zbędna dla [...] Zarządu [...] w L., co jest przesłanką wygaszenia trwałego zarządu, to Prezydent L. powinien zawiadomić ich o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, którym zgodnie z faktycznym wykorzystywaniem był [...]. Nie dopełniając tego obowiązku i nie powiadamiając ich o postępowaniu w sprawie wygaszenia trwałego zarządu, Prezydent L. naruszył art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i doprowadził do przejęcia nieruchomości przez Agencję [...]. Wnioskodawcy postępowania nadzorczego kwestionują też istnienie trwałego zarządu po stronie [...] Zarządu [...] w L., gdyż ich zdaniem użytkowanie ustanowione na rzecz [...] Zarządu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r. nie przekształciło się w trwały zarząd. Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Zarząd [...] w L., w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...]. Wojewoda uznał, że po stronie wnioskodawców brak jest przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie wskazali bowiem normy prawnej, z której wynikałyby dla nich określone prawa lub obowiązki. Oboje wnioskodawcy postępowania nadzorczego od powyższej decyzji Wojewody [...] wnieśli odwołania o identycznej treści, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 28 K.p.a., bowiem we wniosku wskazywali na ich interes prawny wynikający z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, 3. art. 11 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawienia procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowanego do niego przepisu prawa, 4. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podkreślono, że stanowisko organu o braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców postępowania nadzorczego nie odnosi się do treści złożonych przez nich wniosków, co uzasadnia postawione zarzuty. Jeszcze raz wskazano na interes prawny wynikający z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powtarzając częściowo argumenty przywołane we wnioskach o wszczęcie postępowania. Po rozpatrzeniu tych odwołań Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Utrwalone orzecznictwo wskazuje, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por.: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995 nr 1 poz. 32; wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OSA 4/03, ONSA 2004 nr 1 poz. 3). W niniejszej sprawie żądaniem stwierdzenia nieważności objęta została decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...].06.2009 r., stwierdzająca wygaśnięcie prawa trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Zarząd [...] w L., w stosunku do terenu położonego w L. przy ul. [...]. Powyższa decyzja została wydana na postawie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 18 ust. 3 tej ustawy w celu przekazania mienia właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz [...]. Przekazanie następuje protokołem zdawczo-odbiorczym (art. 18 ust. 4). Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...].06.2009 r. Rozstrzygnąć zatem należy, czy skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji dotyczą ich interesu prawnego. Strony wywodzą swój interes prawny z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn). Przepis art. 136 ust. 3 ugn stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Minister wskazuje, iż w aktualnym stanie prawnym oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd nie stanowi przeszkody do zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ugn, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie bowiem z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Artykuł 138 ugn decyduje o wygaśnięciu z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, niektórych tylko praw obciążających wywłaszczoną nieruchomość, a mianowicie prawa trwałego zarządu oraz prawa użytkowania. Wygaśnięcie tych praw następuje ex lege, przy czym z komentowanego przepisu nie wynika konieczność stwierdzenia tego faktu w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego decyzja dotycząca trwałego zarządu pozostaje bez wpływu na sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którym służyłoby roszczenie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym, zdaniem Ministra, właściciel nieruchomości lub jego następca prawny nie ma przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu gruntu, którego własność utracił. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą decyzji, 2. art. 9 K.p.a. z uwagi na brak ustosunkowania się do podniesionego w odwołaniu naruszenia art. 136 ust. 1 ugn, 3. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu gruntu, którego własność utracił, 4. art. 136 ust. 1 ugn zakazującego użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, i który to przepis powinien znaleźć zastosowanie przed wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta L. z dnia [...] czerwca 2009 r., 5. art. 138 ust. 1 ugn, który nie może być stosowany do [...] Agencji [...] (dalej: [...]), gdyż przedmiotowa nieruchomość nie została jej przekazana w trwały zarząd oraz nie została obciążona prawem użytkowania na rzecz [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż powoływanie się przez Ministra Infrastruktury na art. 138 ugn jest błędne, gdyż skutkiem wygaśnięcia trwałego zarządu było powierzenie przez Skarb Państwa [...] wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z [...] czerwca 2009 r. [...] nie posiada trwałego zarządu do nieruchomości ani użytkowania, gdyż podstawą jej uprawnień jest art. 14 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P., co wyklucza powoływanie się na art. 138 ugn. Ponadto skutkiem decyzji z [...] czerwca 2009 r. była zmiana przeznaczenia nieruchomości, co nakładało na Prezydenta L. obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli nieruchomości, stosownie do art. 136 ugn. Mogliby oni w ten sposób odzyskać dawną własność (doprowadzić do jej zwrotu), co miało ewidentny wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli. W zaniechaniu wykonania tego obowiązku informowania o zmianie przeznaczenia nieruchomości skarżący upatruje również zarzuty naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. W dniu 23 maja 2011 r. wpłynęło do sądu pismo procesowe podpisane przez radcę prawnego B. L., w którym twierdzi on, iż reprezentuje skarżącego. Do pisma tego nie zostało jednak dołączone pełnomocnictwo. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżona decyzja, choć częściowo źle uzasadniona, w ostateczności odpowiada prawu. Rację ma skarżący w tym sensie, że regulacja zawarta w art. 138 ust. 1 ugn nie ma dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia, gdyż decyzja Prezydenta L. z dnia [...] czerwca 2009 r. wygasza trwały zarząd, a nie ustanawia go. Zatem rozważania Ministra Infrastruktury na temat tego, że ustanowienie trwałego zarządu nie ma znaczenia dla roszczenia o zwrot nieruchomości, gdyż z dniem wydania decyzji o zwrocie prawo to wygasa, są bezprzedmiotowe. Natomiast Minister Infrastruktury wychodzi ze słusznego założenia, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, dotyczącego wygaśnięcia trwałego zarządu w stosunku do [...] Zarządu [...] w L., rozważenia wymagało, czy skutki tej decyzji mogą w jakimkolwiek stopniu dotyczyć skarżącego. Skarżący swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego upatruje w tym, że wygaśnięcie prawa trwałego zarządu oznacza przekazanie nieruchomości, w skład której wchodzą również grunty wywłaszczone jego poprzednikom prawnym, na rzecz [...] Agencji [...], a co się z tym wiąże – zmianę przeznaczenia nieruchomości. Zamiar użycia nieruchomości na inny cel powoduje zaś obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli o możliwości żądania przez nich zwrotu (art. 136 ust. 2 ugn), który to obowiązek nie został dopełniony przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Zauważyć wobec tego należy, że wygaszenie trwałego zarządu, nie rozważając jeszcze w tym miejscu, czy prawo to w ogóle istniało, co kwestionuje skarżący, nie powoduje zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W dalszym ciągu właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha pozostaje Skarb Państwa. Nawet jeśli skutkiem wygaśnięcia prawa trwałego zarządu (choć nie bezpośrednim) było przekazanie tej nieruchomości do [...] Agencji [...], co potwierdza protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] czerwca 2009 r., to Skarb Państwa jedynie powierza Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2010 r. Nr 206 poz. 1367 ze zm.), a Agencja, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 14 ust. 1, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich (art. 15 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r.). Decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu oraz przekazanie nieruchomości [...] nie zmieniają więc w żaden sposób pozycji prawnej skarżącego, bowiem dokąd właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, to zwrot nieruchomości w dalszym ciągu jest możliwy, jeśli spełnione zostaną ku temu przesłanki. Przesłanek zwrotu nie bada się natomiast w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu. Do tego służy osobne postępowanie, które – jak wynika ze wspomnianego protokołu z [...] czerwca 2009 r. – toczy się przed Prezydentem L. "Nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeśli Skarb Państwa albo gmina nią nie władają. Sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę stanowił negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości bez badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" (zob. wyrok NSA z dnia 20.08.2008 r. I OSK 1179/07, LEX nr 496210, oraz orzecznictwo tam powołane). Dopóki więc, jak w niniejszej sprawie, Skarb Państwa nie przestał być właścicielem nieruchomości, żądanie zwrotu co do zasady jest wciąż możliwe, a decyzja o wygaszeniu trwałego zarządu nie wpływa w żaden sposób na materialną podstawę roszczenia o zwrot. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest też kwestia, czy użytkowanie ustanowione na rzecz [...] Zarządu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r. przekształciło się, czy też nie, w trwały zarząd, po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie tej okoliczności miałoby znaczenie, gdyby doszło do merytorycznej oceny przesłanek nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r., po wszczęciu postępowania w tej sprawie. Skoro do wszczęcia postępowania nadzorczego w ogóle nie doszło, to badanie tej okoliczności było zbędne. Co zaś się tyczy obowiązków informacyjnych organu wobec strony, na tle art. 136 ust. 2 ugn, to zauważyć należy, że obowiązki takie nie wiążą się z wygaszeniem trwałego zarządu do nieruchomości, a z zamiarem użycia nieruchomości na inny cel. Samo wygaszenie zarządu o zmianie przeznaczenia nieruchomości nie przesądza, a kwestionowana decyzja Prezydenta L. z [...] czerwca 2009 r. rozstrzygała tylko o wygaszeniu trwałego zarządu. Jedynie na marginesie, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy, sad zauważa, że "wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt. 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia" (zob. wyrok NSA z dnia 6.05.2010 r. I OSK 941/09, LEX nr 595630), co jednakowoż mogło mieć też wpływ na obowiązki informacyjne organu. O tym jednak, czy przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości zaistniały, rozstrzygnięte może być dopiero w osobnym postępowaniu, dotyczącym zwrotu nieruchomości. Ponieważ zarzut naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. skarżący powiązał z obowiązkami informacyjnymi organu na tle art. 136 ugn, to z wyżej przytoczonych względów również te zarzuty sąd uznał za nieuzasadnione. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.