I SA/Wa 541/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Tomasz Szmydt (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi D. B., M. M., I. M., S. F., J. P. i M. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących D. B., M. M., I. M., S. F., J. P. i M. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M., I. M., S. F., J. P., M. M. oraz pełnomocnik wyżej wymienionych D. B. złożyli skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], potwierdzającej D. B., M. M., I. M., S. F., J. P. i M. M. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości położonych[...], tj. poza obecnymi granicami RP. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez M. M., I. M., S. F., J. P., M. M. oraz pełnomocnika wyżej wymienionych D. B. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...]. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], Wojewoda [...] potwierdził D. B., M. M., I. M., S. F., J. P. i M. M. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości położonych [...], tj. poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja nie została odebrana przez pełnomocnika ww. stron postępowania – D. B. skutkiem czego przesyłka z decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] wróciła do nadawcy - Wojewody [...]. Z adnotacji umieszczonej na kopercie wynika, że pierwsze awizo przesyłki z decyzją było dokonane w dniu 18 grudnia 2015 r., drugie zaś w dniu 28 grudnia 2015 r. Z odcisku pieczęci Poczty Polskiej umieszczonej na kopercie nadawczej wynika również, że zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 5 stycznia 2016 r.  Pismem z dnia 30 stycznia 2016 r. złożonym osobiście do [...] Urzędu Wojewódzkiego (data wpływu w dniu 2 lutego 2016 r.) D. B. w imieniu swoim oraz pozostałych stron, złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] do Ministra Skarbu Państwa. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. Wojewoda [...] przekazał akta przedmiotowej sprawy do Ministra Skarbu Państwa. Z uwagi na brak w aktach sprawy koperty nadawczej, Minister Skarbu Państwa w dniu 14 lutego 2016 r. wystąpił do organu wojewódzkiego z zapytaniem, czy odwołanie D. B. z dnia 30 stycznia 2016 r. zostało złożone osobiście do [...] Urzędu Wojewódzkiego, czy wysłane za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska S.A. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewoda [...] w piśmie z dnia 1 marca 2016 r. (data wpływu) wskazał, że D. B. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych wnioskodawców, osobiście w dniu 2 lutego 2016 r. dostarczyła do sekretariatu Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. Fakt złożenia odwołania bezpośrednio w urzędzie wojewódzkim w dniu 2 lutego 2016 r. potwierdziła również D. B. w swoim piśmie z dnia 1 marca 2016 r. (data wpływu). Organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne". Wobec tego od decyzji nieostatecznych uprawniony podmiot może złożyć odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) "Organem wyższego stopnia w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa". Zgodnie z art. 127 § 1 kpa: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Zgodnie z art. 129 § 2 kpa: "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie". Zgodnie z art. 134 kpa "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Termin określony w art. 129 § 2 kpa jest dla strony terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie wywołuje skutek w takiej postaci, iż czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa chyba, że strona wnosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 oraz następnych Kodeksu postępowania administracyjnego i wniosek ten zostanie uwzględniony. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że odwołanie stron od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. należy uznać za złożone z uchybieniem terminu. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika bowiem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. została nadana w dniu 17 grudnia 2015 r. (odcisk pieczęci Poczty Polskiej na kopercie nadawczej nr[...]. Przesyłka ta nie została odebrana pomimo jej dwukrotnego awizowania w dniu 18 grudnia 2015 r. - pierwsze awizo oraz w dniu 28 grudnia 2015 r. - drugie awizo (koperta nadawcza). Z uwagi na fakt, iż D. B. nie odebrała w/w przesyłki, 14-dniowy termin na złożenie środka zaskarżenia rozpoczął swój bieg po upływie 14 dni od dnia pierwszego awizowania przesyłki (art. 44 § 4 kpa), czyli w dniu 4 stycznia 2016 r. Termin na złożenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. upłynął zatem w dniu 18 stycznia 2016 r. D. B. w imieniu swoim oraz pozostałych stron złożyła osobiście do [...] Urzędu Wojewódzkiego odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. pismem z dnia 30 stycznia 2016 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 2 lutego 2016 r.), tj. po upływie 14-dniowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 kpa. Zgodnie z art. 16 kpa : "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne". Organ wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia[...] grudnia 2015 r. stała się ostateczna w dniu 19 stycznia 2016 r., gdyż do dnia 18 stycznia 2016 r. nie złożono odwołania do Ministra Skarbu Państwa. Fakt, iż Wojewoda [...] wysłał na prośbę strony, po raz kolejny przedmiotową decyzję na adres strony oraz pełnomocnika pozostałych stron - D. B., w ocenie organu II instancji nie zmienił sytuacji prawnej skarżących. Przedmiotowa, decyzja została D. B. skutecznie doręczona za pośrednictwem pierwszej przesyłki nadanej w dniu 17 grudnia 2015 r. Za chwilę doręczenia tej przesyłki uznaje się dzień 4 stycznia 2016 r. (art. 44 § 4 kpa). Termin zaś na złożenie odwołania upłynął w dniu 18 stycznia 2016 r. W związku z brakiem złożenia odwołania w w/w terminie decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się ostateczna, a jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W ocenie organu II instancji dwukrotne wysłanie przesyłki z decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2015 r. naruszał art. 44 kpa, a w związku z tym druga przesyłka nie wywołała skutku prawnego. M. M., I. M., S. F., J. P., M. M. oraz pełnomocnik wyżej wymienionych D. B. złożyli skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...]. Pełnomocnik skarżących i skarżąca D. B. podnosiła, że nie odebrała korespondencji gdyż w związku ze sprawami rodzinnymi nie była obecna w miejscu zamieszkania. Po przyjeździe ustaliła, że w skrzynce pocztowej leżało jedno awizo lecz termin do odebrania korespondencji minął a pismo zostało zwrócone dnia 2 stycznia 2016r. do nadawcy – Urzędu Wojewódzkiego. Kontaktował się telefonicznie z pracownikami organu wyrażając chęć odbioru przesyłki. Uzyskiwała informacje, że korespondencji nie ma w organie. Nie mogąc odebrać korespondencji w [...] Urzędzie Wojewódzkim zwróciła się na piśmie z wyjaśnieniami i prośba o wydanie korespondencji (pismo z dnia 18 stycznia 2016r.). Pismem z dnia 21 stycznia 2016r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował, że z uwagi na brak na przesyłce danych dotyczących terminów awizowania i zwrotu, korespondencja została zwrócona pocztą techniczną do właściwej placówki pocztowej celem uzupełnienie tych informacji. Kompletna przesyłka wróciła do organu dnia 20 stycznia 2016r. Zdaniem skarżącej dopełniła one wszelkich czynności wynikających z należytej staranności i dbałości o swoje sprawy. Wskazywała, że czuje się pokrzywdzona działaniem organu II instancji, który stwierdził uchybienie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Termin określony w art. 129 § 2 kpa jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Uchybienie terminowi wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej z reguły powoduje, że rozstrzygnięcie to staje się ostateczne. Nie oznacza to jednak, że strona nie może skutecznie złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie tego terminu należy jednak uwzględnić – poza podstawową kwestią zawinienia uchybionego terminu – również skutki, jakie wywołał fakt, że decyzja stała się ostateczna. Instytucja przywrócenia terminu procesowego w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 58 i 59 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 58 kpa przesłankami przywrócenia terminu są: uprawdopodobnienie braku winy w jego uchybieniu, złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, równoczesne dopełnienie czynności, której dokonania w terminie uchybiono. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak właściwa wykładnia i zastosowanie przez organ art. 59 kpa. Zgodnie z treścią art. 59 § 1 kpa o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Powyższy przepis w sposób odmienny reguluje zatem tryb rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (§ 2) oraz wniosków o przywrócenie terminu do dokonania pozostałych czynności w postępowaniu administracyjnym (§ 1). W tym ostatnim przypadku przepis ten wskazuje, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu służy stronie zażalenie. Natomiast użyte w art. 59 § 2 kpa sformułowanie "postanawia ostatecznie" wskazuje, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub zażalenia, zażalenie nie przysługuje. Postanowienie takie, jako kończące postępowanie, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Wracając do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy wskazać, że D. B. nie odebrała korespondencji (decyzji z dnia [...] grudnia 2015r.) gdyż w związku ze sprawami rodzinnymi nie była obecna w miejscu zamieszkania. Po przyjeździe ustaliła, że w skrzynce pocztowej leżało jedno awizo lecz termin do odebrania korespondencji minął a pismo zostało zwrócone dnia 2 stycznia 2016r. do nadawcy – Urzędu Wojewódzkiego. Kontaktował się telefonicznie z pracownikami organu wyrażając chęć odbioru przesyłki. Uzyskiwała informacje, że korespondencji nie ma w organie. Nie mogąc odebrać korespondencji w [...] Urzędzie Wojewódzkim zwróciła się na piśmie z wyjaśnieniami i prośba o wydanie korespondencji (pismo z dnia 18 stycznia 2016r.). Należy zważyć, że pismo to zostało wniesione w ostatnim dniu terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Zatem gdyby organ nie zwlekając doręczył decyzję, tak jak o to prosiła D. B., mogłaby ona w terminie złożyć odwołanie. Trudno przy tym oczekiwać, że skarżąca miała wnosić odwołania od decyzji, której treści i rozstrzygnięcia nie znała. Organ mając na uwadze treść pisma z dnia 18 stycznia 2016r. ponownie przesłał decyzję. D. B. działając w zaufaniu do organu administracji złożyła odwołanie od ww. decyzji zgodnie z terminem wynikającym z tego drugiego doręczenia. Artykuł 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Należy wskazać, że dominujący jest pogląd, że z przepisu art. 112 kpa nie wynika, że błędne pouczenie może spowodować jakąkolwiek zmianę ustawowego terminu do wniesienia skargi bądź wystąpienia z powództwem, a jedynie, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. Warto jednak zaznaczyć stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn.. akt II OSK 2287/13, w którym wskazuje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 kpa). Postanowienia tego przepisu korespondują z zasadami ogólnymi obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, m.in. z zasadą praworządności (art. 6 kpa), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) i obowiązku udzielania przez organ informacji faktycznej i prawnej, zgodnie z którą, organ administracji powinien czuwać nad tym, aby strona nie ponosiła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa). Biorąc wszystkie te zasady pod rozwagę należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, np. złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Minister Skarbu Państwa wydając postanowienie z dnia [...] marca 2016r. nie wziął pod uwagę treści wskazanych przepisów, a to: art. 112 kpa, art. 6 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa. Naruszenie to przełożyła się na błędne rozstrzygniecie zawarte w postanowieniu z dnia [...] marca 2016r. gdzie organ przyjął uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie odniósł się jednak do dyspozycji art. 112 kpa w kontekście stanu faktycznego sprawy. Ponadto, organ uznając uchybienie terminu winien jednocześnie odnieść się do pisma z dnia 23 lutego 2016r., które z uwagi na swoją treść stanowi wniosek o przywrócenie terminu. Skarżąca nawiązuje bowiem do pisma Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 14 lutego 2016r. wyjaśniając okoliczności, które spowodowały wniesienie odwołania w dniu 2 lutego 2016r. (decyzję otrzymała dnia 22.01.2016r. – drugie doręczenie- i wniosła odwołanie w terminie wynikającym z daty ww. doręczenia, zgodnie z pouczeniem organu). Przy czym dopiero w tej dacie D. B. uzyskała wiedzę o tym, że odwołanie może zostać potraktowane przez organ jako wniesione po terminie. W przypadku braku przesłanek do przywrócenia terminu organ odwoławczy obowiązany jest do wydania dwóch postanowień, a mianowicie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania (np. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 3/09, LEX nr 633539). W przedmiotowej sprawie organ powinien dokonać jednak oceny sprawy ze szczególnym uwzględnieniem tego, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. D. B. złożyła natomiast odwołanie w terminie wynikającym z pouczenia na decyzji, która została jej przez organ doręczona w dniu 22 stycznia 2016r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.